新疆维吾尔自治区实施《人工影响天气管理条例》办法
新疆维吾尔自治区人民政府
新疆维吾尔自治区人民政府令
第185号
《新疆维吾尔自治区实施〈人工影响天气管理条例〉办法》已经2013年1月15日自治区第十一届人民政府第36次常务会议讨论通过，现予发布，自2013年3月1日起施行。
自治区主席 努尔·白克力
2013年1月18日
新疆维吾尔自治区实施《人工影响天气管理条例》办法
第一条 根据国务院《人工影响天气管理条例》和有关法律、法规，结合自治区实际，制定本办法。
第二条 在自治区行政区域内从事人工影响天气及其管理活动，应当遵守本办法。
第三条 人工影响天气工作应当遵循统一、科学、规范、安全和服务的原则。
第四条 县级以上人民政府应当加强对人工影响天气工作的领导，将人工影响天气事业发展纳入国民经济和社会发展规划。
第五条 县（市）以上气象主管机构负责本行政区域内的人工影响天气工作。
发展和改革、财政、经济和信息化、公安、农业、畜牧、林业、水利、环境保护、民航等部门按照各自法定职责，负责人工影响天气相关工作。
第六条 县（市）以上气象主管机构应当组织开展人工影响天气在防灾减灾、气候变化、生态环境保护、保障农牧业生产安全和空中云水资源开发利用等方面的研究。
第七条 开发利用空中云水资源实施人工影响天气作业的，自治区气象主管机构应当依照国家有关规定，对空中云水资源利用潜力、气候适宜性、风险性以及可能对局地气候产生的影响等进行分析、评估。
第八条 县（市）以上气象主管机构应当会同发展和改革、财政、农业、畜牧、林业、水利、环境保护等有关部门编制本行政区域人工影响天气工作年度计划，报本级人民政府批准后实施。
实施人工影响天气工作计划所需基本建设经费、事业经费、作业经费和科学研究经费列入本级财政预算。
第九条 县（市）气象主管机构应当根据本行政区域气候特点、地理条件等，提出人工影响天气作业地点布设方案，经州、市（地）气象主管机构初审后，报自治区气象主管机构会同有关飞行管制部门确定。
经确定的人工影响天气作业地点不得擅自变动；确需变动的，应当按照前款规定办理。
第十条 人工影响天气作业设备库房、弹药库房、发射平台等设施建设，应当符合国家和自治区有关标准。
第十一条 从事人工影响天气作业的单位（以下简称作业单位），应当具备法人资格，并符合下列条件：
（一）作业高射炮、火箭发射装置、焰弹发射装置符合国家有关强制性技术标准；
（二）炮库、弹药库等基础设施符合有关安全管理规定；
（三）指挥人员和作业人员须经自治区气象主管机构培训考核合格，并达到规定人数；
（四）具有与人工影响天气作业指挥平台和飞行管制部门保持联系的通讯设备。
第十二条 申请从事人工影响天气作业的单位，应当向州、市（地）气象主管机构提出申请，并提交下列材料：
（一）单位法人机构代码证；
（二）作业设备合格证；
（三）作业人员培训考核合格证；
（四）有关安全作业管理制度。
州、市（地）气象主管机构应当自收到申请之日起20日内提出初步审核意见，报自治区气象主管机构认定；自治区气象主管机构应当自收到审核意见之日起20日内，对符合条件的，颁发人工影响天气作业单位认定证书；对不符合条件的不予认定，并向申请人说明理由。
第十三条 有下列情形之一的，县（市）以上气象主管机构应当组织作业单位实施人工影响天气作业：
（一） 已经出现干旱，预计旱情将会加重；
（二） 可能出现严重冰雹天气；
（三） 发生森林、草原火灾或者森林、草原长期处于高火险时段；
（四） 因水资源严重短缺导致生态环境恶化；
（五） 其他需要实施人工影响天气作业的情形。
跨行政区域联合实施人工影响天气作业的，由其共同的上一级气象主管机构协调组织实施。
第十四条 利用飞机实施人工影响天气作业的，自治区气象主管机构应当向飞行管制部门提出申请；利用高射炮、火箭发射装置、焰弹发射装置实施人工影响天气作业的，直接管理作业单位的气象主管机构应当向飞行管制部门提出申请。 前款规定的申请内容应当包括作业地点的名称、代号、经纬度、海拔高度和作业人员代号、作业设备、作业时限等。
第十五条 自治区气象主管机构应当与有关飞行管制部门和机场管理机构协商，在空域调配、飞机起降、备降和地勤保障等方面协同、配合，保障人工影响天气作业的实施。
第十六条 人工影响天气作业所用雷达、电台等设备及频率，由直接管理作业单位的气象主管机构依法向无线电管理机构申请办理，报自治区气象主管机构备案。
人工影响天气作业使用的无线电频率和信道受法律保护，任何单位和个人不得挤占和干扰。
第十七条 实施人工影响天气作业前，直接管理作业单位的气象主管机构应当向社会公告作业期限和作业区域。
第十八条 实施人工影响天气作业，应当在飞行管制部门批准的作业空域和作业时限内，按照国家或者行业技术标准进行操作，并遵守空中交通管制规定。
第十九条 实施人工影响天气作业后，作业单位应当将作业时间、方位、高度、弹药种类和用量、作业执行情况等如实记录存档；直接管理作业单位的气象主管机构应当及时将作业情况报上一级气象主管机构。
第二十条 作业单位应当建立健全人工影响天气作业安全管理制度，制定安全事故应急预案。
实施人工影响天气作业发生事故的，作业单位应当启动应急措施，并报告本级人民政府、气象主管机构和安全生产监督管理部门。
作业单位应当为作业人员办理人身意外伤害保险。
第二十一条 任何单位和个人不得侵占人工影响天气作业场地，不得损毁、移动人工影响天气专用设备或者实施其他对人工影响天气作业有不利影响的行为。
人工影响天气作业地点的乡（镇）人民政府和村（居）民委员会，对人工影响天气作业设备负有协助保护的义务。
第二十二条 自治区气象主管机构应当依法对人工影响天气作业设备进行年检。年检不合格的，应当立即进行检修；经检修仍达不到规定标准和要求的，予以报废。年检合格以及检修后合格的，颁发作业设备合格证。
禁止使用不合格、超过有效期或者报废的设备实施人工影响天气作业。
第二十三条 违反本办法规定，侵占人工影响天气作业场地，损毁、移动人工影响天气专用设备、设施的，按照国务院《气象设施和气象探测环境保护条例》第二十四条规定予以处罚。
第二十四条 违反本办法规定，不符合本办法规定的条件，或者使用不合格、超过有效期或者报废的设备实施人工影响天气作业的，由县（市）以上气象主管机构责令改正，可以并处一万元以上十万元以下罚款；造成损失的，依法承担赔偿责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十五条 气象主管机构及有关部门的工作人员，在人工影响天气工作中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十六条 违反本办法规定的其他行为，应当承担法律责任的，依照有关法律、法规的规定执行。
第二十七条 本办法自2013年3月1日起施行。1998年7月13日自治区人民政府颁布的《新疆维吾尔自治区人工影响天气工作管理办法》(政府令第82号)同时废止。
近年，各地屡屡出现编造虚假恐怖信息并传播，引起社会恐慌，严重扰乱秩序，耗费社会资源，尤其通过信息网络实施者，其危害更为严重而显见。犯罪之低成本与危害之高消耗、规制之高代价，已严重逾越了言论自由之界限，为更好地规制此类犯罪，最高院经过充分调研和证成，对虚假恐怖信息犯罪的刑法规范进一步细化，出台了《关于审理编造、故意传播虚假恐怖信息刑事案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《解释》），具有重要意义。为更好充分理解和司法适用，笔者试探讨之。
一、《解释》及编造、故意传播虚假恐怖信息罪的基础
《解释》共五条，近千字，全部围绕编造、故意传播虚假恐怖信息罪展开，宗旨即在完善刑法之所疏，弥补法典之不备，其最主要者在该罪构成要件客观方面的规范。
（一）《解释》及该罪的刑法及社会渊源
我国《刑法》将编造、故意传播恐怖信息罪规定于第291条之一，是《刑法修正案（三）》新增之罪名，亦是选择性罪名，诉讼中法官应根据实际案情选择或合并适用。《刑法修正案（三）》设立该罪之初，实施此类罪行的并不多见。近年，随着社会矛盾凸显和价值观念的多元，很多人无法理性控制自身阴暗的一面，从而出于各种目的而使得该类犯罪大量出现，如：2007年张琬奇案、2010年潘君案、2012年熊毅案。今年5月15、17两日，国内8家航空公司共计16个航班接到王洪亮编造的虚假恐怖信息，导致返航、备降或推迟起飞，被业内人士形容为在世界民航历史“前所未有”的恶性事件，影响尤大。[1]
可见，该修正案的出台具有一定前瞻性和预见性，但随着此类案例的多发，司法实践发现该类犯罪的定罪量刑，仍然存在一定的法律真空和亟需完善的细节，难以满足打击此类犯罪和保护合法权益的需要，难以符合罪刑法定原则的要求。因而，最高司法机关出台《解释》，利于该类犯罪之处罪量刑，利于合法权益之保障，利于社会良好秩序之维持，利于言论自由之真正维护。
（二）《解释》及该罪分析的理论基础
编造、故意传播虚假恐怖信息罪，是指编造爆炸威胁、生化威胁、放射威胁等恐怖信息，或者明知是编造的恐怖信息，而故意传播，严重扰乱社会秩序的行为。[2]其犯罪构成如下：
（1）主体。本罪主体是一般主体，即年满十六周岁之完全刑事责任能力的自然人。单位不构成本罪。
（2）主观方面。本罪之主观方面为故意，包括直接故意和间接故意，过失不构成该罪。行为人之动机和目的可能多样，在所不问。
（3）客体。本罪之客体为社会管理秩序和良好社会风尚，同时亦可能包括他人之财产权和人身权，但其犯罪构成必须之客体要件为国家机关依法对社会进行管理所形成的良好社会秩序。
（4）客观方面。本罪之客观方面表现为两种形式：一是故意编造爆炸、生化、放射威胁等恐怖信息，进行传播或放任他人传播；二是明知是他人编造的恐怖信息而故意传播，严重扰乱公共秩序的行为。
本罪之认定，其重点在构成要件之客观方面，因为主体证明相对容易，此等行为必然侵犯客观之社会管理秩序，主观方面虽证明困难，但其可通过客观方面而推知，因为“客观的危害行为、危害结果等事实因素是认定主观要件的前提和基础”。[3]因而，此罪认定之最大困难亦在客观方面，尤其是罪与非罪、轻罪重罪之间，务必把握审慎，力求精准确凿。
二、《解释》明确罪名之适用及犯罪之行为构成
《解释》第1条对编造虚假恐怖信息罪和故意传播虚假恐怖信息罪分别规定，其第1款明确编造恐怖信息，同样需要自己传播或放任他人传播，方才构罪。两款规定，进一步明确了选择或并合适用罪名之可能，更重要的是明确了犯罪构成要件行为之认定，这相对于刑法原来之规定及学界众多教材之解读更为科学。笔者认为，《解释》让我们在实践中最起码可以明确如下认识：
其一，编造、故意传播虚假恐怖信息罪之并合适用，必须要求符合两罪之构成，即其行为必须满足《解释》第1条两款之规定，否则不可并合。行为人故意编造虚假恐怖信息自己传播或放任他人传播；若同时，对于他人编造之虚假恐怖信息明知且故意传播，则可并合适用该罪。
其二，二罪分别适用时，前罪之要件行为是复数行为，而后罪之要件行为只是单数。编造、传播或放任传播均是编造虚假恐怖信息罪之要件行为，未编造者，未传播和放任传播者，不为罪。此处之复数行为是“且”而非“或”的关系，须同时满足，缺一不可。故意传播虚假恐怖信息罪之构成要件行为只有传播，单一传播行为即可，而无需编造。
其三，编造行为不仅包括完全凭空捏造的行为，而且包括对某些信息进行加工、修改的行为。传播是指将虚假恐怖信息传达至不特定或多数人的行为，向特定人传达但怂恿、唆使其向他人传达的行为，也应该认定为传播。[4]与诽谤罪之散布行为对象相同，多数人不需要不特定，不特定的人不需要多数。[5]
其四，传播之行为方式，不限于口头或书面，包括信息网络；载体多样，不限于语言、文字。本质上只要合于犯罪构成，其以文字、语言或图片等均可。如《德国刑法典》规定之诽谤罪可以言辞和“文书”形式实施，其第11条第3款将“文书”界定为“录音、录像、数据存储、图片和用于同样目的之类似物品”。此处之恐怖信息散播亦应同理。
其五，自己直接实施上述犯行为当然构罪，且是正犯。组织、指使、教唆他人编造并传播虚假恐怖信息，或明知而故意传播的，同样可以构成二罪之共同犯罪，应依其作用力之大小定罪量刑。
三、《解释》明确该罪入罪之客观情节和标准
编造、故意传播虚假恐怖信息罪是结果犯，其构罪者必须给现实法益造成严重侵害，即满足条文规定之“严重扰乱社会秩序”的结果，也就是达到刑法该当入罪处罚之严重程度和标准。《解释》第2条从信息影响的地域范围、单位性质、秩序类型、危害大小、救济措施等方面明确了“严重扰乱社会秩序”的六种情形。笔者认为，该规定细致合宜，但为更好发挥《解释》的实践效用和依法打击犯罪，还应思考以下几个方面：
（1）不论威胁之未然或已然，谨守入罪之实害标准
虚假恐怖信息所称威胁的已然或未然性，是否应成为该罪之入罪条件？主要是信息中所编造的恐怖威胁是将要存在的，是否同应受罚。笔者认为，信息所称威胁的已然或未然性不是构罪之条件，实害后果才是构成要件和入罪标准。因而，无论行为人编造或传播信息声称的威胁是已然存在，还是将要存在，只要严重扰乱公共秩序，都应入罪受刑。与我国刑法之规定最为近似者，是西班牙和俄罗斯。《西班牙刑法典》第561条规定，以破坏公共秩序为目的，虚报存在爆炸物或者可以引起相同效果的物品的，根据其虚报行为所实际造成的秩序的混乱或者动荡程度定罪处刑。《俄罗斯联邦刑法典》第207条则规定，故意虚假举报有人正在准备爆炸、纵火或其他造成人员死亡、造成重大财产损失或发生其他危害社会后果的危险的行为的，构成故意虚假举报恐怖主义行为罪。德国、意大利刑法之规定亦然。两国刑法典所述的“存在”或“正在准备”，正是笔者探讨之未然和已然问题，其两者均有应受刑法处罚之社会危害性，实践中出现的多为威胁已然存在的恐怖信息，但威胁未然存在的恐怖信息同样可以引起社会秩序严重混乱。可见，我们不应拘泥于已然未然之争，而应谨守“严重扰乱社会秩序”之果，《解释》正巧妙规避了他国刑法之弊。
（2）刑法规制倒逼公共管理和服务制度之完善