谈居民身份证法的立法瑕疵及修改建议

张 跃
（ 安徽蚌埠 233000 ）
内容提要：《居民身份证法》立法时机不够成熟，法律内容规定登记项目规定过窄，查验规定过于严格，缺乏科操作性，经费保障、公民身份号码的唯一性及信息的保护等方面存在的不足。应当修改完善《居民身份证法》，增加指纹信息等登记内容，修改查验规定，实行首次申领和期满换领免费制度，严格规范公民身份号码编制管理及增加一些细化的条文，便于操作等建议。
关键词：居民身份证法 瑕疵 修改 建议

2003年6月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第三次会议通过的《中华人民共和国居民身份证法》（以下简称《身份证法》），自2004年1月1日起施行，至今已经两年了。作为一部涉及十多亿人口，直接关系广大群众切身利益的法律，通过之日起，社会上给予了很高评价，寄于了厚望。从实施两年来的实际看，《身份证法》立法上并不成熟，还存在着一些问题和不足，有些已经影响了法律的实施，影响了公安机关工作，同时也影响了广大群众切身利益。
一、《身份证法》立法上存在问题与不足
（一）立法时机尚不成熟，导致法律没有能够得到有效实施，影响立法的严肃性。法律一经颁布实施就必须执行，这是法律国家意志性的重要体现，从实施法律严肃性的角度看，《身份证法》立法时机尚不成熟。虽说上世纪90年代便开始立法准备，直到2003年6月28日通过，2004年1月1日施行，即从2004年1月1日开始，居民身份证签发机关（公安机关）在为居民签发居民身份证时，就应当是《身份证法》规定式样的身份证（简称二代证）。虽说整个立法活动，历时近10年，应当说是较为完备了，但是由于受到技术、资金等方面因素的制约，在软件开发、系统建设信息采集、传输、制作等方面，公安机关尚未做好全面制发二代证的准备。2004年1月1日起，除个别省市实行了二代证试点外，全国绝大部分省市都在继续制制发原来式样的居民身份证（简称一代证）。而且时至今日，除京津沪渝及沿海的浙江、福建等经济较为发达省市外，全国大部分省区二代证制发工作尚未真正意义上开始，不少只是象征性的搞个首发式，目前尚有些省、区还没有完成制证中心建设①。就连北京、深圳等发达地区，也曾出现百万北京人身份证过期，不能如期换领“二代证”、深圳3000市民因名字冷僻无法办理“二代证”的尴尬。所以，严格意义上讲，《居民身份证法》没有得到真正实施。
(二)立法内容存在不足，限制了居民身份证的功能
1、关于身份证的登记项目规定过窄。《身份证法》第三条规定　居民身份证登记的项目包括：姓名、性别、民族、出生日期、常住户口所在地住址、公民身份号码、本人相片、证件的有效期和签发机关十项内容，其中除去证件有效期、签发机关与居民本身无关内容以及出生日期与公民身份号码重复内容，实际上有效信息只有七项，而且《居民身份证法》第三条规定再次规定了居民身份证的机读内容也仅限于上述内容。
2、《身份证法》关于户口迁移不换证的规定使得居民身份证失去许多使用功能。《身份证法》第十一条规定：公民办理常住户口迁移手续时，公安机关应当在居民身份证的机读项目中记载公民常住户口所在地住址变动的情况，并告知本人的规定。根据这一规定，居民在迁移户口时不需换领居民身份证，当然居民身份证的视读信息只能旧的信息。实际上，居民身份证的主要作用就是证明公民身份，这种证明当然是证明给他人看的，主要通过居民身份证的视读信息体现。 实际生活中，人们的许多经济、社会交往活动都离不开居民身份证，但是作为居民主要信息的居住地址产生变化，虽然在机读项目中进行了记载，但是对于绝大多数场合和大多数人来说，都难以及时获得这一变动信息，总不能要求大家都配备读卡器吧？况且如果读卡器被滥用，又会导致公民信息的泄漏。本来作此规定是“以方便群众，减轻群众负担” ②，但是实际上只会给群众带来更多不便，增加政府行政成本，增加社会负担。
3、关于可以查验居民身份证情形规定过于狭窄，缺乏操作性，且法律自身存在逻辑矛盾。《身份证法》对人民警察查验居民身份证的范围和程序做了十分严格的规定，仅限于对有违法犯罪嫌疑的人员、依法实施现场管制时、发生严重危害社会治安突发事件时和法律规定需要查明身份的其他情形。
应当说，这些规定从出发，严格程序和范围对防止警察滥用权利，保护公民合法权益，干扰公民正常生活是必要的。但是，严格执行此规定必然产生两个后果：一是警察的大量违法查验；二是警察为保护自身而采取不作为，牺牲公共安全利益。因为在法律规定的四种情形中，依法实施现场管制时和发生严重危害社会治安突发事件时相对很少，由法律明确规定需要查明身份的其他情形也很少，目前，规定可以查验居民身份证的法律仅有《戒严法》、《枪支管理法》和《国家安全法》三部。多数情况下，人民警察如果要查验一个公民的居民身份证就只能依据“对有违法犯罪嫌疑的人员，需要查明身份的”的这一规定。但是，这一规定又是很抽象、空泛的，有违法犯罪嫌疑是一种有罪推定，查谁谁就有违法犯罪嫌疑，带有一种歧视性，怎样状况下才可以被认为“有违法犯罪嫌疑”？对此认定是需要依据一定的证据，还是靠警察个人的经验和主管判断？ 比如，生活中最常见的公安机关在对公民进行暂住登记时，就必须查验其居民身份证，否则，暂住人口登记管理就失去任何意义；再如铁路公安机关经常再车站、列车上查验旅客居民身份证，发现抓获大量的逃犯，难道所有被查验的人都被怀疑有违法犯罪嫌疑？显然不是。《京华时报》报道的北京站民警检查身份证耗时过多致旅客误车，就是一典型例子。③
另外，《身份证法》自身在立法上也存逻辑矛盾之处。一方面，法律并不要求居民随身携带居民身份证，即公民没有携带证件的义务；另一方面，法律又规定人民警察有权查验公民居民身份证。警察查验没有携带居民身份证的公民，对公民而言是违法要求履行义务，同时公民也无法向警察证明自己身份。公民没有携带证件的义务，那么，公民有无权利拒绝警察的查验行为？在警察没有证据证明公民有违法犯罪嫌疑的情况下，警察如何处置？如此不仅浪费了公民的时间，同时也浪费的警力和时间，也浪费了大量的公共资源。
4、经费问题难以得到很好解决，阻碍了换发工作的进展，损害公安机关形象。《居民身份证法》第二十条规定，公民申请领取、换领、补领居民身份证，应当缴纳证件工本费。根据国家发改委和财政部核定的价格为首次换领每证20元。但是，国家发改委和财政部核定价格时，只考虑证件制作本身所需费用，实际上，制作证件从建设人口信息系统软硬件、建设制证所到人像采集、证件发放等等环节，都需要大量的经费投入。根据有关派出所计算，在办理二代证工作中，“派出所既要花钱雇工,又要贴上大量的耗材费用, 包括聘雇人员工资、制证的各类消耗材料和正常损耗等费用每一个证制作的前期费用和制证消耗费用每证6.50元” ④。根据财政部和公安部有关规定，换发“二代证”所需经费有各地财政负担，但是对于不少地方来说，财政都是“吃饭财政”，在人员工资都难以确保的情况下，地方财政一下拿出上百万、千万元甚至数千万元元来开展换发二代证工作显然是不现实的，经费问题已经成为制约《居民身份证法》实施的重要因素。从两年来的工作实际看，凡是财力好的省市工作进展就快，反之工作就严重落后，有的甚至形成滥收费热点。根据海南省价格举报中心统计的数字显示，2005年全省各级价格举报中心共受理各类价格举报、咨询案件中，二代证收费仅次于教育乱收费，高居第二位，“目前我省第二代居民身份证换证收费，全省只有三亚、昌江等市县按国家规定的收费标准执行，其他市县除了按照国家规定向办理二代证居民收取工本费20元/张外，还擅自违规收取人像采集费和表格费，收费标准从40-65元/张不等，群众和社会对此反应强烈。” ⑤除此之外，还有收取照片打印费、邮政专递费等各种名目的收费，其核心一点就是地方财政困难，或者不愿投入，而作为具体执行部门的公安机关更是无能为力，只好采用违法违规收费，地方政府也往往是睁一只眼闭一只眼。因此，许多地方在工作中出现了 “人像采集费”、“贴表相片打印费”等巧立名目收费，不仅损害了是广大老百姓的利益，也损害公安机关和政府形象。
5、对居民身份信息的保密问题规范不明确，难以做到为社会公众服务与保护公民个人隐私的平衡。信息社会时代，社会资源的共享，是重要特征之一。人口信息是我国经济社会发展中，各部门应用系统的重要基础，对劳动就业、税收征管、个人信用、社会保障、人口普查、计划生育、打击犯罪等信息系统的建设具有非常重要的意义。对作为社会管理者的政府部门来说，互通互联的人口信息，可以提高行政效率，堵塞诸多行政管理漏洞，降低行政成本；对公民而言，人口信息共享可以省去许多麻烦和不便，减少自己证明自己甚至无法证明自己的尴尬。基于此，公安部设立的“全国公民身份信息系统(NCIIS)”，方便社会公众。但是，根据《居民身份证法》第19条规定，公安机关无权提供公民信息，而且泄露公民个人信息，侵害公民合法权益的应当负法律责任，因此，公安部提供收费查询有违法嫌疑。反之，居民身份信息如果不提供社会查询服务，那么其建设意义又大打折扣。
另一方面，在社会生活中，由于居民身份证的用途十分广泛，处理法律列举的之外，公民办理求职、购房、就医、存取款，购买电话、手机等等，都需要出示、登记公民的身份号码、居住地址等信息，多数单位和部门还要求交居民身份证复印件，而《居民身份证法》却没有对此作出应有的规范。这样，公民的个人信息就流散在各个部门，有的甚至被人非法利用。
6、对一些新的可以预知的问题没有作出规定。例如，《身份证法》对于公民的整容、变性等问题都未作出明确规范，而这些问题的存在，直接影响着法律的实施。一方面，由于社会的发展进步，人们在不断追究生活美好一面，染发、化妆甚至整容，已经成为较为普遍的现象；另一方面，科学技术和手段的发展，也出现了通过数字手段修改照片信息等新的问题，“用图片处理软件为二代证照片整容是件很简单的事。” ⑥。因此，由于整容、化妆等原因导致居民身份证像片与本人实际差距较大而引发的纠纷也市场出现，此类报道也常见诸于媒体报端，而法律对这些都都缺乏明确规范。

7、公民身份号码的唯一性不落实，重错号现象难以彻底消除。第一，虽然，《身份证法》规定了公民身份号码是每个公民唯一的、终身不变的身份代码，由公安机关按照公民身份号码国家标准编制。但是，由于我国人口基数大，编制公民身份号码的机关（公安派出所）数量多，且人员素质等千差万别，造成公民身份号码重错号大量存在，特别是在农村地区，对公民身份号码编制工作存在随意性。第二，由于我国公民身份号码与公民的所在地区行政代码核公民的出生日期密切相关的，行政区划核公民出生日期的变动，都直接影响这公民身份号码。由于历史和实际原因，我国户籍制度对于出生申报要求没有严格的规范，公民申报户口比较随意。特别在农村地区，许多居民户籍是由村干部申报，差错较多多。第三，由于出生日期涉及到上学、就业、参军、退休等等，有些公民为了某些利益会申请更正出生日期，因此，公民身份号码可能发生变化。所以自1998年以来，公安部就组织开展居民身份号码清理纠错工作，但是直到目前，重错号现象仍然大量存在，而且变更公民身份号码的现象仍然普遍存在。
二、关于《身份证法》的修改建议
（一）修改《身份证法》第三条规定，扩展居民身份证机读信息的登记内容，将指纹、出生信息、实际居住地址、持证人父母、子女及配偶信息列入采集范围，作为公安机关掌握的内容。关于在换发第二代居民身份证时采集指纹信息，２００１年６月１３日　国务院《关于换发第二代居民身份证有关问题的批复》（国函〔２００１〕６２号）明确规定，“采用非接触式ＩＣ卡技术和指纹自动识别技术制作第二代居民身份证。”应当说，应用指纹自动识别技术制作居民身份证是社会发展的要求，是防范假证保护公民合法权益的必要手段。但是，在后来的修改过程中，“鉴于各方面的意见还不一致，条件尚不具备，因此暂未规定。” ⑦应当说这是《身份证法》立法的一大遗憾和退步。反对者主要理由就是，认为采集个人指纹信息是一种有罪推定，把每个人都设定为潜在的违法者，同时，会泄漏个人隐私。对此，笔者认为这种理由和担心完全是多余的。理由如下：
1、采集个人指纹信息并不当然就意为着是违法者。建立居民身份证制度的目的是什么？《身份证法》第一条讲的很清楚：“为了证明居住在中华人民共和国境内的公民的身份，保障公民的合法权益，便利公民进行社会活动，维护社会秩序”，采用人的生物特征的指纹信息作为安全防伪信息，可以有效避免产生差错，杜绝各类假冒居民身份证件行为，是对公民权利的更加严密的保护，根本不涉及侵犯公民权益问题。当然，任何事情在初始阶段都会有一个认识不断发展理解的过程，只要我们做好宣传，这些误会是完全可以消除的。正如1985年，我国刚刚实施居民身份证制度始，不少人认为是一种束缚，有的把它称为“良民证”。经过二十年的发展，此这种观点人还有吗？
2、从国际上看，在公民身份证件上采用指纹等生物技术，是一种推行惯例，也是居民身份证制度发展趋势。目前，采用居民身份证制度的国家和地区，比如法国、我国的香港和澳门地区，都是采集指纹信息。近年来，为了应对全球性人员流动，应对非法雇工、非法移民、伪造身份证、恐怖分子和有组织犯罪等问题，适应网络时代发展要求，包括英国、法国、荷兰、南非、印度在内的世界各国都在积探索加强居民身份证管理的新途径，拟实行具有个人生物特征身份证。有些人可能会举出美国的例子，认为美国不实行身份证制度，实质上这是一种误解，美国、日本都是世界上身份管理最严格的国家。以美国为例，严格的出生证明制度、社会安全卡和驾照管理制度，由三个看似相对独立实质相互关联的系统，组成了一个严密公民身份信息管理系统，其包括的内容之广泛和全面是很国国家难以比拟的。“911”事件后，为了应对复杂世界人员流动的环境，盯着世界各国的压力，2004年，美国启动了“US-VISIT”,即从2004年开始，美国政府对抵达美国的大多数国家的外国旅客采取留取指纹并拍照的安检措施。
3、采集公民指纹信息不会侵犯公民隐私权。首先，作为人的隐私权泄露一定会给人造成在人格、名誉上的贬低或损害，而实质上人体生物特征本身没有好坏和优劣之分，正如不同肤色、不同民族一样。其次，隐私权泄露、传播必须有一定的载体，而指纹的识别作为一项十分专业的技术，对非专业人员来说是无法传播的。第三，采集指纹是普遍对象，而不是针对某一特定的对象和人群，没有任何歧视性内容。第四，从居民身份证维护公民合法权益角度出发，采用指纹信息可以有效的避免公民居民身份证被冒领和冒用，保证公民合法权益。目前，在不少地方已经考试报名、领取养老金等反面，实行了采集指纹信息制度，并取得较好效果。
4、采集和采集存储和传输比对已经不存在技术问题。指纹技术作为人体生物学特征技术，已经过一定的历史，别是随着现代科技的发展，计算机技术的进步，采集存储和传输比对技术都已经形成比较完善的技术。现行的活体采集、计算机存储、自动远程比对等，都广泛应用于实践中。
通过对《身份证法的修改》，将带来以下几个方面的优点：
1、确保了居民身份证的真实性，指纹信息的唯一性与公民身份号码的唯一性对应，可以有效地避免公民身份号码的重错号，也可以有效的防止假冒居民身份证。在信息化社会条件下，居民身份证的真实有效性，对于建立社会个人正信系统，预防各种违法犯罪，有效地保护公民的合法权益，有着身份重要的作用。
2、可以解开流动人口管理的死结，大大节约管理成本，提高管理效能。目前，我国大约由1亿多流动人口，流动人口管理问题已经成为各级政府的难题，特别是在社会治安、计划生育、劳动就业等方面，各地投入大量的人力、财力、物力，反复登记、检查，却难以取得理想成效。因此，不少地方在探索新的途径和方法，建立起“居住证”制度。如果将实际居住地址纳入居民身份证登记内容，就可以实现以居民身份证取代“暂住证”、“居住证”等各种证件，实现一人一证，不仅可以大大方便群众，而且可以节约大量的人力，有效避免财力浪费。
3、为改革户籍登记管理制度，实行户口管理证件化管理，实现公民迁徙自由奠定基础。随着网络技术的发展，公民信息的网上登记、流转是必然趋势。公民不论移居到何地，只要凭居民身份证，到现住地公安派出所“刷卡”申报，在居住达到一定的时限，网络即可自动其户口迁移至实际居住地。通过改革，剥离居民身份证与常住户口的诸多附加功能，达到只具有证明公民身份的的唯一作用，彻底改革我国的户籍管理制度。
（二）修改《身份证法》的公民携带和查验制度。
如上所述，由于《身份证法》一方面并不要求居民携带居民身份证，而另一方面，法律又规定人民警察有权查验居民身份证，这就产生矛盾和冲突，不仅导致警察违法成为一种普遍现象，而且是对社会公共利益的损害，必须进行修改。本着既方便群众，维护群众合法权益，又有利于政府管理公共事务，有效维护社会公共秩序和公共利益的原则，在规范警察查验居民身份证行为时，法律必须找到两者的平衡点。笔者认为做到以下方面：
1、规定公民在离开经常居住地的市（县）应当携带居民身份证，这不仅仅为查验需要，也是公民自身需要。公民外出从乘机、住宿到办理其他事项，都需要用到居民身份证，外出携带居民身份证是实际需要。
2、要赋予警察较为宽松的查验权利，只要人民警察在依法执行职务，经表明身份、出示证件后，就有权在居民住所以外的地方，特别是在公共场所查验公民的居民身份证，不管公民是否随身携带了公民有支持配合的义务。实质上，查验居民身份证不仅是人民警察的权利，同时也是其维护社会公共秩序和安全，保护全社会公民权益的职责。很多情形下，人民警察只有通过查验，才能进一步发现嫌疑，发现违法犯罪行为，法律不应当妖魔化警察，把警察都设定为滥用权利的人。
（三）改革居民身份证收费制度，实行首次申领和期满换领免费制度
首先，实行首次申领和期满换领免费制度，是国家实施公共管理管理的必要成本。不论是按照《居民身份证条例》还是新的《居民身份证法》规定，公民都“应当依照本法的规定申请领取居民身份证。”因此，公民领取居民身份证是在履行一种法定义务，是公民积极支持配合国家管理的一种行为，理应由国家承担必要的成本。公民对国家、社会纳税义务，已经在相应的方面、环节履行，如果公民在尽法律义务时，再次被收取相关费用，显然缺乏合理性。
其次，有利于工作的开展，维护政府和公安机关的良好形象。实行首次申领和期满换领免费制度，是有着先例的。1985年，我国刚实行居民身份证制度时，就是采取了初次申领免费制度，根据有关资料介绍，法国的居民身份证也是实行免费制度的。反之，由于换发工作缺乏必要的经费，各种名目的乱收费就难以避免，不仅影响工作的开展，也会影响政府和公安机关的形象。
第三，可以体现社会的济困救贫，实现全社会公平的理念。按照现行规定首次申领和期满换领需交纳工本费20元，对于富裕人口而言，这可能微不足道，但是对于不少困难家庭，特别是对于农村而言，按照一家三口60元计算，就可能占家庭年收入不小的比例，全国九亿多农民至少就要付出近200亿元。加之，还有照相费、邮寄费等巧立名目乱收费行为，换发居民身份证可能会给农民带来巨大的经济负担。虽然，《身份证法》明确了了可以减免的规定，但是这种规定需要地方财政去负担，越是经济不发达地区，地方财政投入的的就越少，一般很难落实。由国家财政负担费用，不仅可以平衡城乡之间的差别，而且可以平衡东西部地区的贫富差别，实现全社会的公平。
第四．我国现在的财政完全有能力承担起换发居民身份证的负担。2005年，我国财政收入已经突破30000亿元大关，由国家财政承担居民身份证换发经费不仅可能，而且完全符合国家的财政支出原则。特别是在党中央、国务院号召建设社会主义新农村的历史进程中，实行首次申领和期满换领免费制度，更是一项具体体现。
（四）增加一些细化的条文，便于公安机关操作。比如，对于化妆、整容、变性及疾病带来的容貌变化较大问题，公民申领居民身份证是否必须本人到场、是否必须重新采集照片信息，公民办理加快居民身份证问题等作出明确规定。
（五）修改第十一条第三款关于公民办理常住户口迁移不需换领居民身份证规定。公民办理常住户口迁移，离开原居住的市（含直辖市、地级市）、县时，应当换领居民身份证
（六）删除第二十一条关于军人申领居民身份证的规定。其一，《居民身份证法》是规范普通居民的申领身份证行为规范的法律，现役的人民解放军军人、人民武装警察在入伍后，都注销了常住户口，应当不在居民范畴之内。其次，军人的数量、具体居住地址等都与国防利益有着密不可分的关系，应当属于军事秘密，为军人核发居民身份证，就可能泄漏这些国防秘密。第三，现役的人民解放军军人、人民武装警察不领取居民身份证，同样可以行使其公民民事权益。一是对于复现役申领的居民身份证可以继续使用；二是在现行的军官（士兵）证上设置公民身份号码栏。第四，从《身份证法》实施两年多来的实践看，现役军人申领居民身份证工作存在困难。《身份证法》施行，至今已经两年多时间，而具体办法 “由国务院和中央军事委员会另行规定”的法律要求，至今没有出台，说明了具体办法的难度。。
（七）严格规范公民身份号码编制管理和居民身份证使用行为。要制定相应的规范，从医院接生开始，严格出生医学证明的发放，严格户口申报登记，公安机关在受理申报登记编制公民身份号码后，即不得变更年龄，对于擅自变更的、对公民身份号码编码资料管理不善，导致重错号的，予以严厉处罚。
注：
①刘金国：2005年10月10日《在全国换发第二代居民身份证工作情况汇报会上的讲话 》，自公安信息网；
②杨景宇：2003年4月25日全国人大法律委员会《关于中华人民共和国公民身份证法（草案）修改情况的汇报》，摘自全国人大信息中心与北京开元讯业科技开发有限公司
③陶婵：2005年3月7日《京华时报》；
④难受：2005年12月26日公安部宣传局《读者留言版》；