海南省人大常委会


海南省人民代表大会常务委员会议事规则（修正）
海南省人民代表大会常务委员会


（1993年3月2日海南省第一届人民代表大会常务委员会第一次会议通过 根据1999年7月30日海南省第二届人民代表大会常务委员会第八次会议关于修改《海南省人民代表大会常务委员会议事规则》的决定修正）

第一章 总则
第一条 为了使海南省人民代表大会常务委员会议事程序化、规范化，根据《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等有关规定，结合工作的实践经验，制定本规则。
第二条 常务委员会审议议案、决定问题，应当充分发扬民主，实行民主集中制的原则，依法集体行使职权。

第二章 会议的举行
第三条 常务委员会会议一般每两个月举行一次；有特殊需要的时候，可以临时召集会议。
常务委员会会议由主任召集并主持，主任可以委托副主任主持会议。
第四条 常务委员会会议除特殊情况临时召集的外，应当在会议举行7日前将会议日期和议程草案通知常务委员会组成人员。
常务委员会主任会议决定每次开会日期，并拟订会议议程草案，提请常务委员会全体会议审议通过。
第五条 常务委员会会议必须有常务委员会全体组成人员的过半数出席，方能举行。
常务委员会组成人员都应当出席常务委员会会议。因病或者有其他特殊情况不能出席会议的，必须请假。
第六条 常务委员会举行会议的时候，省人民政府、省高级人民法院、省人民检察院的负责人列席会议。
常务委员会副秘书长、工作机构和办事机构的负责人、有关工作委员会委员，省人民政府有关部门的负责人列席会议。
各市、县、自治县、市辖区人民代表大会常务委员会主任或者副主任1人列席会议。
必要的时候，还可以邀请有关驻本省的全国人大代表和省人大代表列席会议。
每次会议列席范围由常务委员会主任会议决定。
第七条 常务委员会举行会议的时候，凡年满十八周岁的中华人民共和国公民（依照法律被剥夺政治权利的除外）可以申请旁听。旁听申请办法和注意事项由常务委员会办公厅制定。

第三章 议案的提出和审议
第八条 省人民代表大会主席团交付常务委员会审议的议案，由常务委员会主任会议作出安排，提交常务委员会会议审议。
常务委员会主任会议、省人民政府、省高级人民法院、省人民检察院以及常务委员会组成人员5人以上联名，可以向常务委员会提出属于常务委员会职权范围内的议案。
主任会议提出的议案，由常务委员会会议审议；省人民政府、省高级人民法院、省人民检察院提出的议案，由主任会议决定提请常务委员会会议审议，或者先委托有关工作机构、办事机构审查，提出报告，再提请常务委员会会议审议；常务委员会组成人员5人以上联名提出的议案，由
主任会议决定是否提请常务委员会会议审议，或者先委托有关工作机构、办事机构审查，提出报告，再决定是否提请常务委员会审议。
主任会议决定不提请常务委员会会议审议的议案，应当向常务委员会全体会议报告或者向提案人说明。
第九条 省人民政府、省高级人民法院、省人民检察院提出的议案，一般应当在常务委员会会议举行20日前送交常务委员会办公厅。
议案必须以书面形式，写明案由和解决问题的措施。
提请制定地方性法规的议案，必须附有地方性法规草案及其说明，并提供有关参考资料。
提请任免案，提请任免的机关应当同时附送干部任免的有关材料。
提请审查、批准省本级决算以及国民经济和社会发展计划、预算的调整和部分变更，应当在常务委员会会议举行30日前送交常务委员会办公厅，并向受委托审查的有关工作机构提供有关资料，接受查询。
第十条 列入常务委员会会议议程的议案，常务委员会全体会议听取关于议案的说明。
主任会议提出的议案，由主任、副主任、秘书长或者委托常务委员会有关工作机构、办事机构负责人作说明。
省人民政府提出的议案，由省人民政府负责人或者委托所属有关部门负责人作说明。
省高级人民法院、省人民检察院提出的议案，由省高级人民法院、省人民检察院负责人作说明。
常务委员会组成人员联名提出的议案，由提案人推举1人作说明。
第十一条 常务委员会全体会议听取议案说明后，由分组会议对议案进行审议，也可以召开联组会议对议案中的主要问题进行辩论。
举行分组会议或者联组会议的时候，提出议案的机关的负责人或者提案人必须到会听取意见，回答询问，并可以对议案作补充说明。
第十二条 列入常务委员会会议议程的地方性法规案或者其他议案，在审议中认为有重大问题需要进一步研究协调或者完善决策措施的，经主任会议决定，可以暂不交付表决，委托常务委员会有关工作机构、办事机构或者交由提出议案的机关、提案人进一步研究修改，在限定时间内提
出修改稿，由主任会议决定是否提请下次常务委员会会议审议。在限定时间内未能提出修改稿的，应当向主任会议说明理由。
列入常务委员会会议议程的地方性法规案，一般经两次会议审议才交付表决，但在审议中对该地方性法规案意见基本一致的，也可以一次会议审议交付表决。
第十三条 列入常务委员会会议议程的议案，在交付表决前，提出议案的机关或者提案人要求撤回的，经主任会议同意，对该议案的审议即行终止。
第十四条 海口市人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规与民族自治县人民代表大会制定的自治条例和单行条例报请常务委员会批准，由主任会议决定列入常务委员会会议议程。报请批准的机关应当向省人大常委会全体会议作扼要说明，主任会议可以委托常务委员会有关工作
机构或者办事机构审查，提出报告。

第四章 听取和审议工作报告
第十五条 在省人民代表大会闭会期间，省人民政府、省高级人民法院、省人民检察院，应当向常务委员会提出专项工作报告。常务委员会可以根据需要指定题目，要求上述机关及其有关部门向常务委员会作报告。
省人民政府、省高级人民法院、省人民检察院向常务委员会提出的工作报告或者常务委员会指定的专题报告，应当由省长、副省长或者其他政府组成人员，院长、副院长，检察长、副检察长到会作报告。
第十六条 常务委员会全体会议听取工作报告后，由分组会议进行审议。报告人必须到会听取意见，回答询问。
第十七条 常务委员会认为必要的时候，可以对工作报告或者专题报告作出相应决议、决定。有关部门对常务委员会的决议、决定，应当认真贯彻执行，并及时将贯彻执行的情况报告常务委员会。
常务委员会审议工作报告或者专题报告时提出的批评、意见和建议，由常务委员会办公厅转交有关机关处理。需要作出答复的，有关机关必须在限定时间内将办理结果书面报告常务委员会。
第十八条 常务委员会认为必要的时候，可以组织关于特定问题的调查委员会，并根据调查委员会的报告，作出相应的决议。

第五章 质询案的提出和办理
第十九条 在常务委员会会议期间，常务委员会组成人员5人以上联名，可以向常务委员会书面提出对省人民政府及其所属工作部门、省高级人民法院、省人民检察院的质询案。
第二十条 质询案必须写明质询的对象和质询的内容。质询的内容必须属于受质询机关职权范围内的问题。
第二十一条 质询案由主任会议决定是否提请常务委员会会议审议。
对决定质询的质询案，交由受质询机关的负责人向本次常务委员会会议作口头或者书面答复。
质询案以书面答复的，应当由受质询机关的负责人签署，并印发常务委员会组成人员。
第二十二条 受质询机关如果在本次常务委员会会议期间不能作出答复的，必须说明原因，由主任会议根据实际情况确定答复时间。
第二十三条 提出质询案的常务委员会组成人员对受质询机关的答复不满意时，可以提出询问和依法继续质询。
第二十四条 质询案未作出答复前，提案人要求撤回的，经主任会议同意，对该质询案的审议即行终止。

第六章 发言和表决
第二十五条 常务委员会组成人员在常务委员会会议上的发言和表决，不受法律追究。
第二十六条 常务委员会组成人员和列席人员在常务委员会会议上应当围绕议题发言。在全体会议上每次发言不超过15分钟。对于超过时间或者与议题无关的发言，会议主持人可以制止。如发言人需要详细说明某一个问题时，事先提出要求，经会议主持人同意，可以延长发言时间。

第二十七条 交付表决的议案，如果有修正案的，先表决修正案。
第二十八条 常务委员会表决议案，采用无记名投票方式，也可以采用举手方式或者其他方式。
对人事任免案，任职人员一般采用无记名投票或者表决器表决，免职人员采用举手的方式表决，可以逐人表决，也可以合并表决。对其他议案，一般采用举手的方式表决，必要时也可以采用无记名投票或者表决器表决。
第二十九条 表决议案，必须有常务委员会全体组成人员的过半数赞成，才获通过。表决结果由会议主持人当场宣布。
第三十条 列席人员在常务委员会会议上可以发言，但是没有表决权。

第七章 附则
第三十一条 常务委员会通过的地方性法规，由常务委员会发布公告予以公布；常务委员会批准的地方性法规和自治条例、单行条例，由报请批准的机关发布公告，予以公布施行。
常务委员会制定、批准的地方性法规和自治条例、单行条例，按照国家有关规定，报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。
第三十二条 在常务委员会议事过程中，属于国家机密和不宜公开的问题，与会人员必须遵守保密规则。
第三十三条 本规则自公布之日起施行。


（1999年7月30日海南省第二届人民代表大会常务委员会第八次会议通过）


海南省人民代表大会常务委员会第八次会议决定，对《海南省人民代表大会常务委员会议事规则》作如下修改：
一、第六条第二款修改为：“常务委员会副秘书长、工作机构和办事机构的负责人、有关工作委员会委员，省人民政府有关部门的负责人列席会议。”
二、增加第七条：“常务委员会举行会议的时候，凡年满十八周岁的中华人民共和国公民（依照法律被剥夺政治权利的除外）可以申请旁听。旁听申请办法和注意事项由常务委员会办公厅制定。”
三、第七条改为第八条，第二款修改为：“常务委员会主任会议、省人民政府、省高级人民法院、省人民检察院以及常务委员会组成人员5人以上联名，可以向常务委员会提出属于常务委员会职权范围内的议案。
“主任会议提出的议案，由常务委员会会议审议；省人民政府、省高级人民法院、省人民检察院提出的议案，由主任会议决定提请常务委员会会议审议，或者先委托有关工作机构、办事机构审查，提出报告，再提请常务委员会会议审议；常务委员会组成人员5人以上联名提出的议案，
由主任会议决定是否提请常务委员会会议审议，或者先委托有关工作机构、办事机构审查，提出报告，再决定是否提请常务委员会审议。”
四、第八条改为第九条，第一款修改为：“省人民政府、省高级人民法院、省人民检察院提出的议案，一般应当在常务委员会会议举行20日前送交常务委员会办公厅。”
第四款修改为：“提请任免案，提请任免的机关应当同时附送干部任免的有关材料。”
增加第五款：“提请审查、批准省本级决算以及国民经济和社会发展计划、预算的调整和部分变更，应当在常务委员会会议举行30日前送交常务委员会办公厅，并向受委托审查的有关工作机构提供有关资料，接受查询。”
五、第九条改为第十条，第二款修改为：“主任会议提出的议案，由主任、副主任、秘书长或者委托常务委员会有关工作机构、办事机构负责人作说明。”
六、第十条改为第十一条，第一款修改为：“常务委员会全体会议听取议案说明后，由分组会议对议案进行审议，也可以召开联组会议对议案中的主要问题进行辩论。”
第二款修改为：“举行分组会议或者联组会议的时候，提出议案的机关的负责人或者提案人必须到会听取意见，回答询问，并可以对议案作补充说明。”
七、第十一条改为第十二条，第一款修改为：“列入常务委员会会议议程的地方性法规案或者其他议案，在审议中认为有重大问题需要进一步研究协调或者完善决策措施的，经主任会议决定，可以暂不交付表决，委托常务委员会有关工作机构、办事机构或者交由提出议案的机关、提案
人进一步研究修改，在限定的时间内提出修改稿，由主任会议决定是否提请下次常务委员会会议审议。在限定时间内未能提出修改稿的，应当向主任会议说明理由。”
第二款修改为：“列入常务委员会会议议程的地方性法规案，一般经两次会议审议才交付表决，但在审议中对该地方性法规案意见基本一致的，也可以一次会议审议交付表决。”
八、第十三条改为第十四条，修改为：“海口市人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规与民族自治县人民代表大会制定的自治条例和单行条例报请常务委员会批准，由主任会议决定列入常务委员会会议议程。报请批准的机关应当向省人大常委会全体会议作扼要说明。主任会议
可以委托常务委员会有关工作机构或者办事机构审查，提出报告。”
九、第十四条改为第十八条。
十、第十七条第一款修改为：“常务委员会认为必要的时候，可以对工作报告或者专题报告出作相应决议、决定。有关部门对常务委员会的决议、决定，应当认真贯彻执行，并及时将贯彻执行的情况报告常务委员会。”
第二款修改为：“常务委员会审议工作报告或者专题报告时提出的批评、意见和建议，由常务委员会办公厅转交有关机关处理。需要作出答复的，有关机关必须在限定时间内将办理结果书面报告常务委员会。”
十一、第三十条改为第三十一条，修改为：“常务委员会通过的地方性法规，由常务委员会发布公告予以公布；常务委员会批准的地方性法规和自治条例、单行条例，由报请批准的机关发布公告，予以公布施行。”
“常务委员会制定、批准的地方性法规和自治条例、单行条例，按照国家有关规定，报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。”
此外，根据本决定对部分条文顺序作相应的调整。
本决定自公布之日起施行。
《海南省人民代表大会常务委员会议事规则》根据本决定作相应的修正，重新公布。



1993年3月2日
对最高法、北京、浙江4个瑕疵婚姻诉讼程序规定之批判

王礼仁

在最高人民法院和北京、浙江两个高院的司法解释和指导性意见及答复中，有四个文件涉及或专门就瑕疵婚姻行政诉讼程序作出了规定。这四个文件分别是：

1、最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国婚姻法〉若干问题的解释（三）》（以下简称《婚姻法解释（三）》）第1条第2款。

2、最高人民法院行政审判庭针对浙江省高级人民法院《关于婚姻关系当事人以外的其他人可否对婚姻登记行为提起行政诉讼及对程序违法的婚姻登记行为能否判决撤销的请示》，于2005年作出《关于婚姻登记行政案件原告资格及判决方式有关问题的答复》（即法[2005]行他字第13号，简称“最高法行政庭《答复》”）。

3、《北京市高级人民法院关于行政审判适用法律问题的解答(二)》（京高法发[2007]113号 ，简称“北京高法解答”）第三条。

4、《浙江省高级人民法院行政审判庭关于审理婚姻登记行政案件具体适用法律若干问题的指导意见（试行）》(简称“浙江行政庭意见”) 。这也是目前唯一一个专门审理婚姻行政案件的指导意见。

严格地讲，上述四个规范性文件，只有《婚姻法解释（三）》属于司法解释，其他均不属于司法解释，不生司法解释效力。但由于这些规定或意见、答复均出自最高人民法院业务庭或高级人民法院或业务庭，对全国或所属下级法院审理案件难免产生影响，因此有必要一并作出评析。

一、对四个规范性文件的整体评判

由于我国既没有建立人事诉讼（家事诉讼）制度，也没有建立民事登记制度，更因为过去没有无效婚姻制度，曾一度出现过一种“牝鸡司晨”的不正常现象，即婚姻登记机关行使对婚姻效力的裁判职能——撤销婚姻登记。这是一种特殊的怪象：应当有的制度没有，不应当有的制度却有了。这种制度层面的缺失和错误规定的误导，使人们认为婚姻效力纠纷就是行政案件。又加之理论研究上的空乏（缺乏对瑕疵婚姻本质研究，缺乏对婚姻实体法与程序法、身份关系诉讼与财产诉讼诉讼、民事诉讼与行政复议和行政诉讼整合与比较研究），使人们对瑕疵婚姻的性质和诉讼，一直陷入一种错误思维而不能自拔。

那么，上述四个规范性文件也难免受其影响而存在一个共同缺点，即没有把握瑕疵婚姻的本质，对瑕疵婚姻存在“双重误判”：一是误判民事诉讼不能审查婚姻效力，瑕疵婚姻不属于民事案件审查范围；二是误判行政复议或者行政诉讼可以解决瑕疵婚姻。

实际上，瑕疵婚姻具有纯正的“民事血亲关系”，属于典型的民事案件。行政复议或行政诉讼根本无法解决，即均存在法律障碍和功能性障碍。而且这种法律障碍和功能性障碍都是无法逾越的，特别是功能性障碍，无法通过修改法律改变。因为现行法律障碍是其功能性障碍的外在表现，只要不改变行政诉讼性质，即是制定一部专门的“婚姻行政诉讼法”，也难以解决好瑕疵婚姻问题。要想在行政诉讼解决瑕疵婚姻，除非制定一部“挂行政买民事”的 “婚姻行政民事诉讼法”。否则，是根本不管用的。因而，瑕疵婚姻只能通过民事程序解决，用行政诉讼解决，是《不走正门走侧门》。那些冀希通过制定规则，以达到破解瑕疵婚姻行政诉讼困境的做法，当然是愚蠢的。现在的首要任务，则是要厘清婚姻行政案件与民事案件的界限。

真正的婚姻登记行政案件，只能是不涉及婚姻效力判断的单纯的婚姻登记违法侵权案件。主要有：婚姻登记机关撤销婚姻登记的案件（因为它无权撤销）；无正当理由拒绝婚姻登记的案件；未尽法定注意义务而错误登记造成损害的赔偿案件；在婚姻登记中乱收费等其他违法侵权案件。

凡是涉及婚姻有效与无效、成立与不成立等婚姻效力判断的案件，都是民事案件，应当通过民事诉讼解决。

二、对四个规范性文件的分别评判

（一）对《婚姻法解释（三）》之批判

最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国婚姻法〉若干问题的解释（三）》（以下简称《婚姻法解释（三）》第1条第2款规定：“当事人以结婚登记程序存在瑕疵为由提起民事诉讼，主张撤销结婚登记的，告知其可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼”

《婚姻法解释（三）》规定婚姻登记瑕疵纠纷通过行政复议或行政诉讼解决，没有选择民事诉讼，显然不符合瑕疵婚姻的特点和现行法制状况。1、所谓“行政复议”行不通。行政复议法颁布于婚姻法修订之前，修订后的婚姻法对婚姻无效的列举式立法模式，已经排除了通过行政手段撤销婚姻的可能，而且行政复议的功能也不适用涉及婚姻效力判断的纠纷。为此，国务院根据修订婚姻法的规定，在《婚姻登记条例》和有关规定中，均已经取消了婚姻登记机关处理婚姻登记瑕疵纠纷的职能和权力，行政机关已经无权处理婚姻瑕疵纠纷，不能通过行政复议程序解决。2、所谓“行政诉讼”，不仅不符合瑕疵婚姻纠纷特点，同样存在法律障碍。由于受行政诉讼功能限制，瑕疵婚姻纠纷难以通过行政诉讼解决。因而，解释的规定实际上只是一种画饼充饥，在立法形式上作了一种应付性交代，事实上根本不管用，如同一张空头支票。3、婚姻登记是民事登记，瑕疵婚姻纠纷是民事纠纷，应当通过民事诉讼解决，解释未予明确，这是对我国现行法律体制“双重误判”的结果。关于该条文的缺陷分析，详见笔者《解释(三)中的空头支票如何兑现？》、《解决婚姻行政诉讼与民事诉讼“打架”之路径》、《行政复议法不适用涉及确认婚姻关系效力的婚姻登记瑕疵纠纷》、《婚姻登记效力纠纷行政诉讼十大缺陷》等。这里再补充说明几点。

1、婚姻登记是民事登记

结婚和离婚属于民事行为，婚姻登记是民事登记。对此，国务院法制办在关于《行政许可法疑难问题解答》中指出：产权登记，机动车登记，婚姻登记，户籍登记，抵押登记等不是行政许可，而是民事权利、民事关系的确认。[1] 这类登记，行政机关不是行使行政管理权，而是以第三人的身份出现，起证实和确认作用。[2]婚姻登记在性质上属于一种民事登记，与户籍登记、收养登记和产权登记等具有相同的性质。世界各国的民事登记均包括婚姻登记，我国澳门的《民事登记法典》中，也包括婚姻、亲子关系、收养等。因而，婚姻登记属于典型的民事登记，应当是无可争议的。 因民事登记引起的纠纷，通过民事程序解决，也是世界的惯例。

2、瑕疵婚姻属于民事性质

根据婚姻法和有关法理，我国有五种不同的婚姻形态：有效婚姻；无效婚姻；可撤销婚姻；不成立婚姻；[3]瑕疵婚姻。而有效婚姻、无效婚姻、可撤销婚姻、不成立婚姻、“瑕疵婚姻”都是婚姻登记的产物，可谓“一母所生”。从现行法律规定和法理来看，有效婚姻、无效婚姻、可撤销婚姻、不成立婚姻，其性质都是民事纠纷。那么，“瑕疵婚姻”为什么就不是民事纠纷，而成为“杂种”？这在法理上无法解释。

同时，对“瑕疵婚姻”进行分解，从“瑕疵婚姻”可能产生的不同婚姻形态上考察，它与其它婚姻形态也无本质区别，亦属于民事性质。“瑕疵婚姻”不是一个法律概念。从目前使用的特定语境看，所谓“瑕疵婚姻”，就是在婚姻登记中存在程序违法或欠缺必要形式要件等缺陷的婚姻。[4]瑕疵婚姻具有何种法律效果或效力，应当根据不同瑕疵婚姻的具体违法内容或情节判断。由于“瑕疵婚姻”的违法情节各不相同，各地法院对“瑕疵婚姻”的认识也不尽一致，从各地司法实践处理的情况来看，针对不同情形的“瑕疵婚姻”，分别按照有效婚姻、无效婚姻、可撤销婚姻、不成立婚姻处理。

尽管对瑕疵婚姻的效力如何判断，可能有不同看法。但无论存在何种争议，无论对瑕疵婚姻效力如何判断或处理，其结果肯定是有效婚姻、无效婚姻、可撤销婚姻、不成立婚姻中的一种，不可能超越这个范围。那么，无论“瑕疵婚姻”属于哪一种婚姻形态，都与民事存在血缘关系，不可能发生异变而成为行政案件。

在国外，有效婚姻、无效婚姻、可撤销婚姻、不成立之婚姻等，都是按照民事案件处理的。在我国，有效婚姻、法定无效婚姻和可撤销婚姻等，也都由人民法院按照民事诉讼程序作为民事案件处理。而登记程序瑕疵婚姻，与无效婚姻和可撤销婚姻相比，除其具体表现形式不同外，其他方面完全相同：即争议的标的相同，都是婚姻关系；登记机关相同，都由婚姻机关登记；案件性质相同，都是平等主体之间的民事权益之争。对于性质相同的婚姻纠纷，为什么对前者由法院按民事纠纷直接处理，而对后者则要按行政案件处理呢？这种划分标准显然缺乏正当性法理基础。