从“农民工退保”看社会保障制度的完善
张喜亮 吕茵
??中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议提出，要认真解决农民工社会保障问题。因此，我们要充分考虑农民工的自身特点和现实需要，实事求是地提出解决农民工社会保障的方案，相信在下一个五年，农民工的社会保障问题一定会有重大突破。
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?? 在我国，为农民工办理养老保险，被视为保障农民工基本权益进而解决“三农”问题的重要举措之一。然而，时至今日，却出现了农民工养老保险参保率低而退保率升高的现象。
?? 据报道，在长三角、珠三角等地的社保管理中心，每天都有外地打工人员前来退保，甚至出现退保人数比参保人数还多的现象。统计表明，浙江省目前累计约有3万多农民工退出社会养老保险。
?? 一份最新调研显示，在农民工集中的广东省，有的地区农民工退保率高达95％以上。深圳市已经参加养老保险的外来工总数大概在50万人左右，而每年退保的人数则高达12万以上，深圳宝安区沙井社保站曾出现过一天有600多名农民工排队退保的场面。
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??解读农民工退保
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?? 农民工退保并不意味着农民工不渴望保险，老有所养是人们共同的追求，对终年在外奔波的农民工来说，这种老有所养需求更加强烈。
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?? 首先我们应该看到，农民工退保并不意味着农民工不渴望保险，老有所养是人们共同的追求，对终年在外奔波的农民工来说，这种老有所养的需求更加强烈。农民工并不是不需要养老保险，而是不敢入养老保险，原因有三：第一，收入过低使得他们不得不首先顾及眼前的生存，无力支付将来养老保险的费用；第二，现行社会保险制度的不合理，不同地域之间养老金转移尚难顺畅实现；第三，对养老保险信任不足，他们对十几年或几十年后能够领取养老金心存疑虑。
?? 其次，我们应该看到，并不是所有的农民工都选择退保。对那些拥有比较稳定职业的农民工，他们的流动性相对比较小，所以，相信长期缴纳保险费会得到回馈的。那些收入相对较高的农民工，因其依法缴纳一定比例的保险费尚不至于影响其现实的生活，同样也没有选择退出保险。那些在城镇工作时间较长的农民工，对国家社会的制度有所了解，相对而言对政府在保险方面的诚信不甚怀疑，所以他们愿意缴纳保险费以备老有所养。相对较高的职业素质决定了这些人没有选择退出保险。
?? 再次，退保不意味着农民工不需要紧急救助等社会保障措施。农民工所从事的多为脏、累、重、险的工作，工作条件相对比较恶劣，对于一些高风险的行业，如矿山、建筑、化工等，事故率、职业病发生率都较高，因此，农民工对工伤保险、医疗保险特别是大病医疗以及一些临时的紧急救助的需求还是非常迫切的。
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??保障弥合城乡二元裂痕
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?? 把进城务工人员纳入社会保险制度体系，是顺利完成城乡社会保障制度接轨突破口。我国的城乡二元结构及社会保险基金匮乏等基本国情，决定了建立完善农村社会保障制度，与城镇社会保障制度接轨，是一项长期的系统工程。
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?? 为什么要建立农民工社会保障制度？我们知道，对于生活在农村的广大农民来说，大都没有社会保障，因此，有观点认为，社会保障应当只针对城镇职工，因为他们除了劳动力是一无所有的人，而农民工除了有一份工作还有土地，土地就是他们的“保障”。
?? 综观世界各国，社会保障是现代国家对公民承担的一种责任，一种义务。我国宪法规定，“建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度。”这一规定充分体现了人本主义的国家理念，适应了我国政治、经济和社会全面发展的需要，也承诺了国家在社会保障中的责任。
?? “社会保障”，英文(SOCIALSECURITY)的字面意思就是“社会安全”。由此可见，社会保障与社会稳定密切相关。特别是对处于经济体制转轨和社会结构转型时期的中国而言，完善社会保障体系对于维护社会稳定意义重大。没有社会保障，就没有个人和家庭的安全，也就没有社会安全，在我国，着力解决好占全国人口六分之一以上的农民之社会保障问题，是构建和谐社会所必须支付的成本。
?? 把农民工纳入社会保险制度体系之中，是顺利完成城乡社会保障制度接轨的突破口。我国的城乡二元结构及社会保险基金匮乏等基本国情，决定了建立和完善农村社会保障制度与城镇社会保障制度接轨，是一项长期的任务和系统的工程。农民工是一个介于农民和市民之间的边缘性群体，且数量不断增加。所以，有必要以为农民工建立社会保险为突破口，推进农村社会保障制度的普遍建立，为城乡社会保障制度的逐项接轨准备条件。建立和完善农民工社会保险制度，让农民工平等地享受法律赋予的权益，分享其对社会做出的贡献及社会发展的成果，不仅可以促进社会公平的实现，还可以从一定程度上提高农民工的素质，从而减少社会动荡的因素，维护社会的稳定运行。
?? 有人认为，农民工虽然从事工人职业，但他们仍是农民，并且还有土地，如果他们在城市里无法生活，还可以回农村去。因此，没有必要把他们纳入城镇社会保障体系。其实，“农民”并不是一种固定不变的身份标记，而只是一种职业。农民工已逐渐从这种职业中分化出来，成为非农职业的劳动者，他们和农村社会的“隔阂”也越来越深。因此，农民工中的绝大多数并不愿意回到农村中去，即使回去，对于长期在外打工的农民工而言，土地的生活保障功能也非常弱，甚至包括他自身在内的家庭人口都由于种种原因而失去了赖以为生的土地。因此，从农民工自身需要出发，必须给予他们必要的保障。否则，将会造成严重的社会问题。
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??农民工退保分析
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?? 我国目前的各项社会保险在计算年限、缴费办法和待遇享受等方面，都是依据城镇正规就业情况而定的，对农民工这种特殊人群，确实存在制度的缺陷和不合理。这就是为何城镇职工要求退保的少而农民工要求退保的多，农民工一边为老所愁，一边拒绝缴纳保险的原因所在。
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?? 养老保险的初衷，就是实现老有所养。那么，一项对农民工有利的制度为何遭遇农民工的冷遇呢？是什么原因让这些本来最需要保险的农民工缺乏参保热情，甚至退掉了自己将来的生活保障呢？
?? 我们知道，如果一项制度没有完善的配套措施，不具备全面推开的外部环境，即使制度本身出于好意，也很难得到受众的认可。一项有关农民工养老保险的调查表明，83.2％的农民工不愿意购买目前推行的养老保险，80％的企业主不赞成为农民工购买养老保险，接受调查的农民工90％以上没有购买养老保险。这说明制度本身的不足。
?? 我国目前的各项社会保险在计算年限、缴费办法和待遇享受等方面，都是依据城镇正规就业情况而定的，对农民工这种特殊人群，确实存在着制度的缺陷和不合理。这就是为什么城镇职工要求退保的少而农民工要求退保的多，农民工一边为老所愁，一边拒绝缴纳保险的原因之所在。
?? 社会保险关系难以转接。农民工表现出的极大的流动性，不仅反映在城市之间、城乡之间，也表现在职业及单位之间。现阶段推行的养老保险基金区域统筹与农民工跨省区流动存在尖锐矛盾，农民工调换工作岗位后没有办法转移、保持养老保险关系，即使个别的能转移，但是费时费钱费精力，农民工很难真正享受老有所养待遇。而农民工能在城市定居下来的少之又少，因此，离开城市前只能把养老保险个人账户中的钱提取出来，他们非但没有享受到社会保险的实惠，却为城镇养老保险金的积累作了贡献。
?? 此外，我国农村社会保障制度建设的滞后甚至是缺失，使得农村社会保障制度与城市社会保障制度无法接轨，农民工在城市内缴纳的社会保险，回到户籍地既无法续保也不能享受相应待遇，因此现行的社会保险制度对农民工基本上是没有什么实际作用的。
?? 15年期限时间太长。年限问题也是困扰农民工养老保险的一个主要问题。农民合同制职工在男年满60周岁、女年满55周岁，累计缴纳满15年以上，可按规定领取基本养老保险金，这样规定对农民工而言是遥不可及的事情。农民工从事的多数是技术要求不高的简单劳动，频繁的流动很难累计打工15年之久。
?? 有调查显示，农民工在餐饮、工厂等企业的平均工作周期是4~6年，从事建筑等纯体力工作的农民工，在一个地方的平均工作周期为2~3年。因此，对他们中的大多数来说，15年缴费年限成为难以逾越的门槛。
?? 社会保险缴费数额超出农民工承受能力。根据我国现行社会保障政策，企业按规定应为职工缴纳的社会保险费近乎为职工工资的40％左右，其中养老保险一项就占20％。职工个人缴纳的养老保险金额在变相提高，按照最新的规定，个人账户完全由职工个人缴纳，占其工资的8％的比例。对于多数农民工来说，维持城市生活已捉襟见肘，在即使参保也很难享受老有所养待遇的情况下，实在不愿再花钱办理一份看不到任何希望的养老保险。
?? 农民工的构成复杂。作为保障对象的农民工规模巨大且构成复杂。我国农民工数量非常庞大数以亿计，且还不断增长。他们的来源地域不同、层次不一，对社会保险的需求也存在较大差别。大致可分为三类:一是完全市民化的农民工，即在特定城镇达规定居住年限，并有固定住所，工作单位和收入相对稳定的农民工；二是市民化程度较高、流动性也较强的农民工，即常年在不同城镇流动工作，缺乏稳定岗位，在城镇无固定住所的农民工，他们将来有可能变成产业工人，也有可能回乡再做农民；三是市民化程度较低的农民工，即间断性在城镇务工和回乡务农，以农业为主，以务工为辅或工农并重。对于第二三类农民工，现行的养老保险制度不适合他们的需求。养老保险的制度忽略了农民工这种构成的复杂性，导致其退保如潮就是必然的了。
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??农民工保险需务实推进
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?? 在认真分析目前存在的障碍因素基础上，充分考虑农民工的自身特点和现实需要，以劳动关系而不是以户籍为标准，并结合土地的保障功能，循序渐进，采取分类分步的保险办法，优先解决农民工目前最迫切的需要和最突出的问题，逐步有序地构建农民工的社会保险制度。
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?? 综上所述，在目前的情况下，把农民工完全纳入城镇社会保险体系中还有一定难度，还不现实。
?? 如果盲目地把农民工完全纳入城镇社会职工保险体系，不仅不利于农民工社会保险制度的建立和完善，反而会阻碍这一进程的发展。现实的考虑是，必须在认真分析目前存在的障碍因素基础上，充分考虑农民工的自身特点和现实需要，以劳动关系而不是以户籍为标准，并结合土地的保障功能，循序渐进，采取分类分步的保险办法，优先解决农民工目前最迫切的需要和最突出的问题，逐步有序地构建农民工的社会保险制度，不失为一种务实的选择。
陕西省矿产资源补偿费征收管理实施办法
陕西省人民政府
陕西省矿产资源补偿费征收管理实施办法
陕西省人民政府令第9号
现发布《陕西省矿产资源补偿费征收管理实施办法》，自发布之日起施行。
代省长 程安东
一九九四年十二月二十七日
陕西省矿产资源补偿费征收管理实施办法
第一条 为了维护国家对矿产资源的财产权益，保障和促进我省矿产资源勘查、保护与合理开发。根据国务院发布的《矿产资源补偿费征收管理规定》，结合本省实际，制定本办法。
第二条 凡在本省行政区范围内开采矿产资源的矿山企业和个体采矿者，以及其他依法取得采矿权的单位和个人（以下统称采矿权人），必须依照本办法缴纳矿产资源补偿费；国家法律、行政法规另有规定的，从其规定。
第三条 征收矿产资源补偿费的矿种和费率，按照国务院制定的《矿产资源补偿费费率表》执行。
第四条 矿产资源补偿费由地质矿产主管部门会同财政部门实行分级征收。
（一）省内中央直属矿山企业，由省地质矿产主管部门负责征收；
（二）省、市（地）属国有矿山企业、“三资”矿山企业、军队开办的矿山企业，由市（地）地质矿产主管部门负责征收；
（三）县（市、区）属国有矿山企业、集体矿山企业、矿区在县（市、区）行政区域内的个体采矿及其他类型的矿山企业，由县（市、区）地质矿产主管部门负责征收；
（四）矿区范围跨市（地）、县（市、区）行政区域的，由上一级人民政府地质矿产主管部门负责征收。
第五条 市、县、区人民政府或地区行政公署未设地质矿产主管部门的，由上一级人民政府地质矿产主管部门征收或由其指定机构代收。
第六条 矿产资源补偿费依照国家规定的计算方式计征。对下列具体情况，可区别采用矿产资源补偿费计算数据：
（一）生产的矿产品未经销售环节而自行加工利用的，按照该矿产品当时当地市场平均价格计算销售收入及其应缴纳的矿产资源补偿费金额。
（二）选矿厂收购未缴纳矿产资源补偿费的矿石，由选矿厂按照实际价格计算销售收入及其应缴纳的矿产资源补偿费金额。
（三）地质勘探单位在勘查工作过程中回收的矿石，按其实际销售收入计算应缴纳的矿产资源补偿费金额；自行加工利用的，比照本条第（一）项的规定计算应缴纳的矿产资源补偿费金额。
（四）有自备矿山的水泥厂，每生产1吨熟料，按1.3吨灰岩、0.30吨配料（黄土等）计算应缴纳的矿产资源补偿费金额。
（五）用粘土生产砖、瓦，按每立方米粘土0.10元计算应缴纳的矿产资源补偿费金额。
（六）未核定开采回采率和难以计算实际开采回采率的矿山企业，其开采回采率系数按1.5计算。
第七条 本办法实行之前待履行采矿补登记手续的在建和生产矿山，由地质矿产主管部门通过注册登记，征收其矿产资源补偿费。
第八条 矿产品未销售的，先按当时当地市场平均价格为基数计征矿产资源补偿费金额。年终统一结算，多退少补。
第九条 采矿权人在缴纳矿产资源补偿费时，应当同时提交矿种名称、矿产品名称、产量、销售数量、销售价格和实际开采回采率等资料，并填报《矿产资源补偿费缴纳申报表》。
第十条 各级地质矿产主管部门在征收矿产资源补偿费时必须使用国家统一印制的《矿产资源补偿费缴款书》和《矿产资源补偿费自收汇缴专用收据》。
第十一条 国有矿山企业应当于每季度终了7日内缴纳本季度的矿产资源补偿费；集体矿山企业、“三资”矿山企业、私营矿山企业、个体采矿者应当于每月终了7日内缴纳本月的矿产资源补偿费。
第十二条 凡有《矿产资源补偿费征收管理规定》第十二条、第十三条中规定情况之一的，由采矿权人提出申请，经县（市、区）、市（地）地质矿产主管部门和财政部门逐级审查同意后，报经省人民政府地质矿产主管部门会同省财政部门批准，可以减缴、免缴矿产资源补偿费。
《矿产资源补偿费征收管理规定》第十二条、第十三条中所指的“废石（矸石）”、“尾矿”和“工业品位”，由地质矿产主管部门按照有关主管部门批准的矿山建设项目可行性研究报告或初步设计核定。
第十三条 采矿权人要求减缴、免缴矿产资源补偿费的，必须在每年1月底前，就本年度减缴、免缴矿产资源补偿费的理由、期限及减缴幅度等，按第三条划分的管辖范围，向负责征收矿产资源补偿费的地质矿产主管部门提出书面申请，并附有关资料。
第十四条 市（地）、县（市、区）地质矿产主管部门在接到减缴、免缴申请后的15日内，会同同级财政部门提出审核意见，逐级上报省地质矿产主管部门；省地质矿产主管部门应当在接到申请和审核意见后30日内，会同省财政部门予以审批。对减缴额超过应缴额50%的，省地质矿产主管部门会同省财政部门签署意见后，报省人民政府批准。
凡经批准减缴、免缴矿产资源补偿费的，由省地质矿产主管部门书面通知采矿权人，并报国务院地质矿产主管部门、国务院财政部门备案。
第十五条 减缴、免缴矿产资源补偿费，自批准之日起，按批准的减免期限和幅度执行。
免缴矿产资源补偿费的采矿权人，每半年向地质矿产主管部门报送矿产品产量、销售数量、销售价格和开采回采率等有关资料；免缴期不足半年的采矿权人，在免缴期结束时应当立即报送上述资料。
第十六条 采矿权人在中止或者终止采矿活动时，应当结缴矿产资源补偿费。
采矿权人在依法办理闭坑手续后，自批准闭坑日期起，停止计征矿产资源补偿费。
第十七条 采矿权人逾期未缴纳矿产资源补偿费，从滞纳之日起，按日加收滞纳补偿费2‰。的滞纳金。收缴的滞纳金和罚没款须按省财政厅颁发的《关于对行政性收费、罚没收入实行预算管理的规定》办理缴库手续。
任何部门和个人对所征收的矿产资源补偿费、滞纳金、罚没收入不得截留、坐支、挪用和私分。
没收的实物，应当作价上缴财政。
第十八条 省、市（地）、县（市、区）地质矿产主管部门应当对矿产资源补偿费征收情况按期进行汇总、统计，编制《矿产资源补偿费征收统计报表》每半年一次逐级上报上级主管部门，同时抄送同级财政部门。
第十九条 矿产资源补偿费全额上缴国库后，中央返还本省的50％，按以下比例分配：矿产资源管理经费50％；地、县矿产资源保护开发专项经费20%；省财政30％。中央返还给本省超过50％的部分，主要用于建立省地质矿产勘查基金及与开采矿产资源相关的环境保护和环境污染治理费用。
国家矿产资源补偿费征收费率如有调整，由省财政部门、省地质矿产主管部门、省计划部门共同商定后，对留省的分配比例作相应调整。
第二十条 省地质矿产主管部门负责编制全省矿产资源管理经费、矿产资源保护专项费的年度预算和决算，经省财政部门审批后执行。
第二十一条 省地质矿产主管部门根据各市（地）、县（市、区）矿产资源补偿费征收和解缴的额度，制定分配各市（地）、县（市、区）矿产资源管理经费和保护专项费数额的方案，经省财政部门审批后下达执行。
第二十二条 矿产资源保护开发专项费的管理办法，矿产资源管理经费的使用管理办法，由省地质矿产主管部门会同省财政部门另行制定。省地质矿产勘查基金的使用管理办法，由省计划部门、省地质矿产主管部门会同省财政部门制定。
第二十三条 地质矿产主管部门对采矿权人有权检查、取录计算矿产资源补偿费所使用的原始单据、票据、会计帐目、记录及其他资料，有权进入生产现场取得有关数据资料。对上述资料，应当予以保密。
第二十四条 上级地质矿产部门对下级地质矿产部门的矿产资源补偿费征收和使用情况实施监督检查。
第二十五条 省财政部门依照国家有关法律、法规，负责监督矿产资源保护专项费、矿产资源管理经费、地方勘查基金等的使用管理。
第二十六条 对于依法征收矿产资源补偿费成绩显著的征管部门和个人，由省地质矿产主管部门会同省财政部门给予表彰奖励。
表彰奖励所需的资金由省地质矿产主管部门会同省财政部门在年度矿产资源保护专项费预算中作出安排。
第二十七条 采矿权人有下列行为之一的，由地质矿产主管部门责令限期改正，并可处以罚款；情节严重的，由采矿许可证颁发机关吊销其采矿许可证。
（一）在地质矿产主管部门限定的报送期内不报送有关资料的，处以1000元以上、5000元以下罚款；经罚款仍不报送的，由采矿许可证颁发机关吊销其采矿许可证。
（二）未按地质矿产主管部门规定期限缴纳矿产资源补偿费和滞纳金的，由地质矿产主管部门处以应当缴纳的矿产资源补偿费1倍以上、3倍以下的罚款；情节严重的，由采矿许可证颁发机关吊销其采矿许可证。
（三）伪报矿种，隐匿产量、销售数量，或者伪报销售价格、实际开采回采率的，由地质矿产主管部门追缴少缴的矿产资源补偿费，并处以相当于少缴额2倍以上、5倍以下的罚款；情节严重的，由采矿许可证颁发机关吊销其采矿许可证。
（四）拒缴矿产资源补偿费的，由地质矿产主管部门追缴应缴的矿产资源补偿费，并处应缴矿产资源补偿费5倍以下的罚款；情节严重的，由采矿许可证颁发机关吊销其采矿许可证。
第二十八条 地质矿产主管部门有权对违反《矿产资源补偿费征收管理规定》的采矿权人，按地质矿产部《违反矿产资源法规行政处罚办法》规定的程序进行行政处罚，并有5年的追缴权力。
第二十九条 地质矿产主管部门对采矿权人加收滞纳金、处以罚款，必须出具省财政部门统一印制的罚没款专用收据。对不按规定使用统一的专用收据加收滞纳金、罚款，采矿权人有权拒绝付款。
第三十条 地质矿产主管部门及其工作人员违反本办法擅自改变收费标准，截留、挪用、坐支、私分征收的矿产资源补偿费和罚没款的，在征收工作中以权谋私、收受贿赂的，依照国家惩治腐败的有关法律、法规处理。
第三十一条 当事人对行政处罚决定不服，可以自接到处罚决定通知之日起15日内，向作出处罚决定机关的上一级机关申请复议，也可以直接向人民法院起诉。当事人逾期不申请复议、也不起诉、又不履行处罚决定的，作出处罚决定的机关可以向人民法院申请强制执行。
第三十二条 在河道中采砂、取石，应有利于河道安全行洪、并需经河道主管部门或航道主管部门批准，地质矿产主管部门依法颁发采矿许可证；采矿权人在河道中采挖用于《矿产资源补偿费费率表》中规定用途的砂、石，直接进入市场销售或者加工后销售的，应缴纳矿产资源补偿费。
第三十三条 地热水、矿泉水的矿产资源补偿费征收按照本办法执行。地下水的矿产资源补偿费征收办法待国务院规定后另行制定。
水资源费的征收仍按国家及本省有关规定执行。
第三十四条 本办法具体执行中的问题由省地质矿产主管部门负责解释。
第三十五条 本办法自发布之日起施行。原《陕西省征收部分矿产资源补偿费暂行规定》同时停止执行。