甘肃兴隆山国家级自然保护区管理条例
甘肃省人大常委会
甘肃兴隆山国家级自然保护区管理条例
颁布机构: 甘肃省人大常委员
第一条 为了加强甘肃兴隆山国家级自然保护区（以下简称保护区）的建设和管理，保护原始云杉林、马涛等野生动植物资源，维护生态平衡，根据《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国自然保护区条例》等法律、法规，结合保护区实际，制定本条例。
第二条 保护区属国家级森林和野生动物类型自然保护区，位于榆中县境内，东经 103''''50"－ 104''''10"，北纬 35''''38"－ 35''''58"，总面积29583．6公顷。
第三条 凡进入保护区从事保护、管理、科学研究、开发利用等活动的组织和个人，必须遵守本条例。
第四条 省林业行政主管部门是保护区的主管部门，保护区管理机构负责保护区的具体管理工作。保护区所在地县级以上人民政府应当将保护区的发展列入当地国民经济和社会发展计划，制定并组织实施有利于保护区保护和建设的政策措施。
环保、工商、交通、公安等有关部门应当在各自的职责范围内做好保护区的保护和建设工作。
第五条 省林业行政主管部门负责组织编制保护区总体规划和保护、建设、开发利用等专项规划，经省人民政府同意，报国务院林业行政主管部门批准后，由保护区管理机构组织实施。
编制总体规划及专项规划时，应当征求保护区所在地市、县、乡人民政府及有关部门、专家学者的意见。
第六条 保护区管理机构应当会同当地县级人民政府组织相关乡（镇）人民政府、村民委员会，成立联防联保组织，负责制定保护公约，开展宣传教育，划定责任区，落实保护责任，共同做好保护区的护林防火、森林病虫鼠害防治、野生动植物保护等工作。
第七条 保护区管理机构应当加强保护区宜林地植树造林，提高森林覆盖率；保护区所在地各级人民政府应当有计划地将保护区外围地带的陡坡地退耕还林，扩大森林面积。
第八条 保护区划为核心区、缓冲区和实验区，由保护区管理机构设置界标，予以公告。任何单位和个人，不得以任何形式改变保护区的性质及区界范围，不得擅自移动或破坏保护区的界标及其他保护设施。
第九条 核心区是保存完好的天然状态的生态系统和以云杉、马房等为主的各种珍稀野生动植物集中分布区，除经批准进入核心区从事科学研究的一以外，禁止任何人进入。缓冲区禁止开展旅游和生产经营活动。实验区按国家有关规定报批后可以开展旅游观光活动。
经批准进入保护区，从事科学研究、调查观测、标本采集、拍摄影片、参观考察、登山等活动的，应当依法交纳保护管理费。从事科学研究、教学实习、标本采集等活动的，应当提交活动成果副本。
第十条 保护以原始云杉林为主的野生植物资源，禁止砍伐保护区的林木和灌丛。在实验区需要清理灾害木、造林整地、抚育更新的，按国家和本省的有关规定报批后实施。
第十一条 保护以马涛等为主的野生动物资源，禁止杀害、非法猎捕野生动物。任何单位和个人发现病饿、受伤、受困、迷途的国家和省重点保护野生动物，都应采取措施尽力抢救，并及时报告保护区管理机构或当地人民政府实施救治。
第十二条 保护保护区的林地，禁止占用核心区、缓冲区林地。需要占用或者临时使用实验区林地的，应当经省林业行政主管部门审核后，按国家有关规定报批。
第十三条 禁止在保护区采石、开矿、挖沙、取土、开垦、烧荒、砍柴、采药、放牧等。
禁止在保护区建设破坏资源、污染环境、有碍景观的任何设施。
禁止在保护区倾倒废弃物或超标准排放污水，乱堆、乱扔各种生活垃圾。
第十四条 在保护区已建的矿点和设施，必须由当地县级人民政府负责，会同保护区管理机构依法治理。
在保护区外围地带采石、开矿和建设生产设施的，必须严格审批，从严控制；对保护区造成损害的，必须采取补救措施。
第十五条 保护区管理机构统一管理保护区内的旅游业务。
在旅游观光区域内参观、旅游的单位和个人，应当遵守保护区的有关规定，保护自然环境和自然资源。
在保护区宗教场所进行宗教活动的，应当遵守国家有关法律法规的规定，并接受有关部门的指导、监督。
第十六条 保护区管理机构负责保护区马厉的驯养繁殖、开发利用及科研活动，鼓励和指导各类组织和个人投资开展马麝的驯养繁殖和开发利用。
第十七条 国内外团体、各类组织和个人，可以在实验区投资从事与保护环境资源有关的开发建设项目，并享受有关优惠政策。从事投资建设活动必须由保护区管理机构审核，并按有关规定报国务院或者省人民政府林业行政主管部门批准。
第十八条 保护区的群众经保护区管理机构和所在地县乡人民政府组织、培训，优先从事以下生产、劳务活动：
（一）保护区保护设施建设、森林资源管护、宜林地植树造林等有偿劳动；
（二）实验区林副产品采集、加工等生产活动；
（三）旅游观光区域内与参观、旅游相关的服务活动。
第十九条 保护区管理机构应当对出入保护区的车辆、人员进行检查登记；对进入保护区的动植物及其制品的检疫证进行查验；对违法运输木材、林木产品、林副产品、野生动物及其制品等行
为依法进行查处。
保护区管理机构对前款所列行为进行检查时，不得收取任何费用。
第二十条 保护区所在地林业、工商、公安等部门应当加强对保护区周边地区资源保护的检查工作，依法查处破坏野生动植物资源的违法行为。
保护区管理机构的执法人员因执法需要，可以配合当地有关部门，在保护区所在地的集贸市场、车站、餐馆。旅馆等场所，对野生动植物及其制品、木材及林木产品等依法进行检查。
第二十一条 保护区的建设、保护和管理经费来源：
（一）国家和地方政府投入的资金；
（二）引进的资金；
（三）国内外组织和个人的捐赠；
（四）保护区组织开展参观旅游等活动的收入；
（五）依法收取的保护管理费；
（六）其它收入。
第二十二条 对在保护区建设、保护、管理和科研工作中做出显著成绩的单位和个人，由县级以上人民政府或省林业行政主管部门给予表彰奖励。
对救护野生动物、举报重大违法案件的有功人员，由保护区管理机构给予表彰奖励。
第二十三条 违反本条例规定，有下列行为之一的，由保护区管理机构责令其改正，并根据不同情节给予处罚：
（一）擅自移动或者破坏保护区界标的，责令限期恢复原状，并每界标处以100元以上500元以下的罚款；
（二）未经批准进入核心区的，每人次处以 300元以上 1000元以下的罚款；
（三）未经批准进入缓冲区的，每人次处以200元以上1000元以下的罚款；在缓冲区进行生产经营活动的，没收违法所得，责令限期恢复原状，并处以3000元以上5000元以下的罚款；
（四）未经批准进入保护区进行科学研究、教学实习、标本采集、拍摄影片、参观考察等活动的，没收所得的资料和实物，并可处以100元以上5000元以下的罚款；经批准在缓冲区从事科学研究、教学实习和标本采集等科研观测活动，不按期向保护区管理机构提交活动成果副本的，处以100元以上5000元以下的罚款；
（五）经批准进入保护区从事有关活动或者在旅游观光区域内参观旅游的单位和个人，不服从保护区管理机构依法管理，对自然资源和自然环境造成损害的，可处以每人次100元以上1000元以下的罚款。
第二十四条 违反本条例规定，有下列行为之一的，由省林业行政主管部门或者委托保护区管理机构没收违法所得，责令停止违法行为，限期恢复原状或者采取其他补救措施，可处以罚款：
（一）擅自在保护区开矿、采石、挖沙的，处以2000元以上10000元以下的罚款；
（二）擅自在保护区取土、开垦、烧荒的，可处以每平方米2元以上10元以下的罚款；
（三）擅自在保护区砍柴、采药、放牧的，每次可处以30元以上1000元以下的罚款；
（四）擅自改变保护区林地用途的，处以非法改变用途林地每平方米10元以上30元以下的罚款；
（五）擅自进入保护区猎捕、采集国家和省重点保护野生动植物的，按有关规定处理；猎捕、采集非重点保护野生动植物的，处以30元以下的罚款；猎获或者采集到野生动植物的，处以30元以上5000元以下的罚款。
第二十五条 擅自在保护区倾倒废弃物、超标准排放污水及乱堆、乱扔各种生活垃圾的，由保护区管理机构配合当地环境保护行政主管部门责令限期改正，并处以50元以上5000元以下的罚款。
第二十六条 国家机关工作人员和保护区管理人员违反本条例规定，有下列行为之一的，由其所在单位或者上级机关责令改正，情节严重的，对其主管人员或直接责任人员按有关规定给予行政处分；造成经济损失的，依法承担赔偿责任：
（一）滥用职权，擅自改变保护区规划方案，乱批滥占林地、乱批滥建各种设施的；
（二）玩忽职守，致使发生乱砍滥伐、乱捕滥猎、森林火灾、森林病虫鼠害等，造成保护区资源损失的；
（三）徇私舞弊，不及时制止甚至包庇纵容破坏保护区环境、资源违法活动的；
（四）管理不善，造成保护区自然环境污染、资源破坏、资产流失的。
第二十七条 违反本条例规定的其他行为，由有关部门依照有关法律、法规予以处罚。
违反本条例规定，构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
第二十八条 本条例自2001年11月1日起施行。
随着我国市场经济的发展与繁荣,经济领域的违法犯罪行为呈高发态势,日渐增多。为有效打击此类违法犯罪行为,维护经济发展安全,我国立法机关通过对刑法的修正和解释,逐步扩大了刑法在经济领域的适用范围,将更多经济违法活动划为刑法的调整对象。骗取贷款罪作为刑法“扩张”的成果之一,于2009年“入刑”,但是目前骗取贷款行为在我国仍大量发生,其不但扰乱了我国金融管理秩序,还直接影响到我国经济运行安全,因此正确理解、运用现行法律,打击处理此类犯罪问题,对维护社会金融秩序稳定,促进经济社会又好又快发展,将起到积极的现实意义和深远的社会影响。
基本案情:
2012年5月2日,阳原县公安局经侦大队接到该县信用合作社举报:其单位工作人员在对贷款户龚某、张某、徐某和马某等人清收贷款时,发现龚某、张某、徐某和马某所贷出的资金并非其自己使用,实际使用人均为张利(化名),导致上述四笔贷款本金共计壹佰肆拾万元无法收回,张利有骗取贷款的嫌疑,请予以查处。经依法侦查查明,犯罪嫌疑人张利(化名)在2009年5月至2010年7月期间,骗取或借用龚某、张某、徐某和马某等人身份证、户口本、结婚证等证件,用上述人的名义、以上述人做煤炭、钢铁生意为由,同时提供虚假的财产证明和虚假的保证人情况,从阳原县某乡信用社贷款共计壹佰肆拾万元供自己使用。另外,犯罪嫌疑人张利用其本人的名字,在提供虚假的财产证明和虚假的保证人情况下同样在阳原县某信用社贷款肆拾万元。上述贷款共计壹佰捌拾万元,经阳原县信用社工作人员多次催要,张利(化名)至今未归还。
案件带给我们的思索:
一、骗贷罪是否要以金融机构的实际损失为构成要件
在审查起诉此案中,办案人员对骗取贷款罪是否要以金融机构造成损失为必要条件产生了分歧:1、有办案人员认为“根据最高人民检察院、公安部于2010年5月出台的《关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定(二)》第二十七条规定,凡以欺骗手段取得贷款等数额在一百万元以上的,或者以欺骗手段取得贷款等给银行或其他金融机构造成直接经济损失数额在二十万元以上的,或者虽未达到上述数额标准,但多次以欺骗手段取得贷款的,以及其他给金融机构造成重大损失或者有其他严重情节的情形,应予立案追诉”,即“一定的数额”或“一定的损失”都可以是认定骗取贷款罪的前提,“实际损失”不是骗取贷款罪的必然性要件。2、另有有办案人员认为 “行为人仅仅骗贷数额在一百万元以上,或者多次骗贷,却并未给银行或其他金融机构造成实际损失,亦未利用贷款进行任何非法活动,那就明显属于一般的市场背信行为,未给金融管理秩序造成实际危害,并未触犯刑法第一百七十五条之规定,因此不应以该罪追究刑事责任”。
对上述两种观点,作者认为第一种更为合适,理由如下:
首先,在立法原意上,全国人大的立法草案中已经说明,设立该罪的目的在于惩罚那些以虚构事实、隐瞒真相等欺骗手段,骗取银行或其他金融机构的贷款,危害金融安全的单位和个人。一方面骗贷的原因多是因为贷款人的资信存在问题,无法通过正常的贷款审查程序,而“资信”又是评价贷款人还款能力的重要指标,贷款人不真实的资信,无疑会增大银行贷款和利息的回收风险,具有当然的社会危害性,并且贷款数额越大,回收风险也就越大,社会危害性也就越大;另一方面行为人骗贷行为本身已经危害到了国家的金融管理秩序,在该类违法犯罪行为日益增多和严重的今天,“骗贷数额较大”的行为人理应受到刑罚的惩戒。为此“追诉标准”中的“骗取贷款100万元以上”的行为,即便没有给银行造成实际损失,也应当成为骗取贷款罪的打击对象;
其次,骗取贷款罪有对贷款诈骗罪进行补漏的作用,即对那些有证据证明其贷款是以欺骗手段骗取金融机构的审贷程序通过,但无证据证明其对贷款具有“非法占有”目的的单位和个人进行惩罚,贷款诈骗罪中的“诈骗数额”也未必就是损失额,还有可能被追回,但即使被追回,诈骗人一样要面临刑罚。如果不对“骗取贷款数额巨的”进行处罚,无疑会使这一罪名的补漏作用大打折扣。
二、“借新还旧”行为对骗贷罪数额认定的影响
借新还旧,又被称为“转据”,是指贷款到期后不能按时收回,又重新发放贷款用于归还部分或全部原贷款的行为。在目前检察机关办理的骗取贷款案中,“借新还旧”现象普遍存在,司法实践中,由于“骗取贷款”的人普遍资信程度较差,贷款到期后要么无力偿还本息,要么想继续使用贷款,而银行或贷款人都有可能会提出借新还旧的要求,在“借新”的贷款审查中,往往会继续使用或沿用第一次骗取贷款时所使用的虚假材料。那么,这时的骗贷数额应如何计算?是按第一次骗贷的数额计算,还是按借新还旧的多次贷款中数额最大的一次计算,抑或将多次贷款额累加计算?
作者认为,应当以“行为人第一次骗贷的数额”作为骗取贷款罪的犯罪数额。这是因为,社会危害性的大小,是我们考虑是否给予刑罚以及刑罚轻重的重要指标。而骗取贷款罪的犯罪客体,是国家的金融管理秩序和银行或其他金融机构的贷款、票据承兑、信用证、保函等的安全。“借新还旧”是当下商业银行为调低不良贷款率,完善担保和弱化贷款风险的一种普遍操作手法。虽然“借新还旧”也在业界存在争议,认为其很可能会产生更大的贷款风险。但至今为止,相关法规并未有禁止“借新还旧”的规定,因此,我们现在还不能说“借新还旧”行为危害国家的金融管理秩序的程度,达到了刑罚的适用要求。此外,对于银行来说,贷款人多次的“借新还旧”,实质上其所使用的贷款基本上并未发生变化,只是延长了使用时间而已,社会危害性并未有更大的加深。如果累加计算,势必有违刑法的罪责相适应原则。
三、金融机构的“贷款风险”管控制度缺陷
在对上述案件审查起诉过程中,我们发现基层信用社个别主任、信贷员职业道德低下,贷款制度形同虚设,违规操作现象较为突出。表现在贷前调查闭门造册,贷时审查草率了事,贷后检查疲于应付,其背后甚至存在着信用社员工及其管理层的犯罪行为。基层信用社的领导或信贷员之所以这样做,多是有利益驱动,这种利益的驱动表现在接受当事人的吃请和好处,或者借款人通过领导人打招呼及人情关系等。当这样的“违规贷款”被发放之后,由于贷款人先天“资信”低下,使得此类贷款多数无法收回,最终造成国家贷款的重大损失。原本,金融机构内部对“贷款风险”的管控应成为预防骗取贷款犯罪的利器,然而现有制度并未起到其应有之用,某种程度上讲有时甚至成为犯罪的“帮凶”。为此,建议信用社设立专职风险内控管理部门,加强员工的思想政治教育和法制教育,堵塞漏洞,强化管理,切断骗取贷款犯罪发生的源头。
四、“借新还旧”现象普遍存在可能酝酿着金融机构巨大的经营风险
在办理上述案件时,作者发现“借新还旧”现象不仅只是存在于骗取贷款犯罪中,在其他金融机构合法发放的贷款中,“借新还旧”现象也是大量存在。作为商业银行在贷款的发放和收回过程中经常采用的操作方式,这种“借新还旧”的形式,表面上看信用社的贷款合理,不仅扩大了贷款规模,而且还收回了贷款,但实际上已形成巨大的风险。借新还旧行为在某种程度上掩盖了信贷资产质量的真实状况,推迟了信贷风险的暴露时间,沉淀并累积了信贷风险,一旦有此类贷款大户“搁浅”,势必会影响金融机构的资金流转,造成支付困难,形成金融风险。
此外,现今的金融监管机构在发现银行出现违规贷款时,往往以结果论,并以此对金融机构的主要负责人和分管负责人进行问责,所以当出现违规发放贷款的问题,基层信用社往往会捂盖子,不愿将其暴露出来,并对违法发放贷款的存在避而不谈。可以这样说,金融机构内部不合理的问责、考核机制,成为促使“借新还旧”现象大量存在的因素,亟待完善。
五、“冒名顶名”贷款行为严重困扰了骗取贷款案的审查起诉工作,急需明确答复和尽快解决
所谓“冒名顶名”贷款,是指在金融借款业务中,名义贷款人和实际使用人不一致,有的是“顶名”,即名义贷款人明知实际贷款人使用自己的身份贷款,出于亲朋好友帮忙、上下级关系等原因,默许实际借款人借款;有的是“冒名”,即名义借款人对借款全然不知,是实际使用人冒用他人名义借款的。近年来,“冒名顶名”贷款造成的不良贷款较多,每个基层信用社都存在这样的问题,已经严重影响了县信用联社信贷资产的质量。同样,大量“冒名顶名”贷款纠纷案件的出现,给检察院审查起诉工作带来了更多困难,骗取贷款案件数量多、涉案金额大、争议大,审查起诉难度原本就大,再加之“冒名顶名”贷款行为的出现,使得检察机关在认定贷款是否是被“骗取”以及多少贷款是被“骗取”时产生困难,例如,审查起诉中犯罪嫌疑人往往以被“冒名顶名”人知道或同意其使用“冒名顶名”人的姓名贷款为由进行辩解,否认自己的行为属于骗取贷款的范畴,而证明被“冒名顶名”人对犯罪嫌疑人的贷款行为同意或不知情的证据又极其难取;另一方面在涉及到民事部分时,信用社因其与犯罪嫌疑人(实际借款人)之间并无契约上的权利义务关系,又怕承担审批贷款的责任,故坚持被“冒名顶名“人(名义上的借款人)就是被告,而被“冒名顶名“人以其不是实际借款人,未拿到贷款等为由提出抗辩,双方争议较大。因此,为了更好的查办此类骗取贷款案,司法解释需9要对骗取贷款罪进作进一步的阐述。
(作者系河北省阳原县人民检察院副检察长)