中华人民共和国律师法(2001年修正)
全国人民代表大会常务委员会
中华人民共和国主席令(九届第65号)
《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国律师法〉的决定》已由中华人民共和国第九届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议于2001年12月29日通过,现予公布,自2002年1月1日起施行。
中华人民共和国主席 江泽民
2001年12月29日
全国人民代表大会常务委员会关于修改《中华人民共和国律师法》的决定
(2001年12月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过)
第九届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议审议了《中华人民共和国律师法修正案(草案)》,决定对《中华人民共和国律师法》作如下修改:
一、第六条修改为:“取得律师资格应当经过国家统一的司法考试。具有高等院 校法律专业本科以上学历,或者高等院校其他专业本科以上学历具有法律专业知识的人员,经国家司法考试合格的,取得资格。
“适用前款规定的学历条件确有困难的地方,经国务院司法行政部门审核确定,在一定期限内,可以将学历条件放宽为高等院校法律专业专科学历。”
二、本决定自2002年1月1日起施行。
《中华人民共和国律师法》根据本决定作相应的修正,重新公布。
本决定施行前已经符合原《中华人民共和国律师法》规定的律师资格考试的学历条件的人员 ,仍然可以报名参加2002年国家司法考试,考试合格的,取得资格。
中华人民共和国律师法(修正)
(1996年5月15日第八届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议通过 根据2001年12月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议《关于修改〈中华人民共和国律师法〉的决定》修正)
目 录
第一章 总 则
第二章 律师执业条件
第三章 律师事务所
第四章 执业律师的业务和权利、义务
第五章 律师协会
第六章 法律援助
第七章 法律责任
第八章 附 则
第一章 总 则
第一条 为了完善律师制度,保障律师依法执行业务,规范律师的行为,维护当事人的合法权益,维护法律的正确实施,发挥律师在社会主义法制建设中的积极作用,制定本法。
第二条 本法所称的律师,是指依法取得律师执业证书,为社会提供法律服务的执业人员。
第三条 律师执业必须遵守宪法和法律,恪守律师职业道德和执业纪律。
律师执业必须以事实为根据,以法律为准绳。
律师执业应当接受国家、社会和当事人的监督。
律师依法执业受法律保护。
第四条 国务院司法行政部门依照本法对律师、律师事务所和律师协会进行监督、指导。
第二章 律师执业条件
第五条 律师执业,应当取得律师资格和执业证书。
第六条 取得律师资格应当经过国家统一的司法考试。具有高等院校法律专业本科以上学历,或者高等院校其他专业本科以上学历具有法律专业知识的人员,经国家司法考试合格的,取得资格。
适用前款规定的学历条件确有困难的地方,经国务院司法行政部门审核确定,在一定期限内,可以将学历条件放宽为高等院校法律专业专科学历。
第七条 具有高等院校法学本科以上学历,从事法律研究、教学等专业工作并具有高级职称或者具有同等专业水平的人员,申请律师执业的,经国务院司法行政部门按照规定的条件考核批准,授予律师资格。
第八条 拥护中华人民共和国宪法并符合下列条件的,可以申请领取律师执业证书:
(一)具有律师资格;
(二)在律师事务所实习满一年;
(三)品行良好。
第九条 有下列情形之一的,不予颁发律师执业证书:
(一)无民事行为能力或者限制民事行为能力的;
(二)受过刑事处罚的,但过失犯罪的除外;
(三)被开除公职或者被吊销律师执业证书的。
第十条 申请领取律师执业证书的,应当提交下列文件:
(一)申请书;
(二)律师资格证明;
(三)申请人所在律师事务所出具的实习鉴定材料;
(四)申请人身份证明的复印件。
第十一条 申请领取律师执业证书的,经省、自治区、直辖市以上人民政府司法行政部门审核,符合本法规定条件的,应当自收到申请之日起三十日内颁发律师执业证书;不符合本法规定条件的,不予颁发律师执业证书,并应当自收到申请之日起三十日内书面通知申请人。
第十二条 律师应当在一个律师事务所执业,不得同时在两个以上律师事务所执业。
律师执业不受地域限制。
第十三条 国家机关的现职工作人员不得兼任执业律师。
律师担任各级人民代表大会常务委员会组成人员期间,不得执业。
第十四条 没有取得律师执业证书的人员,不得以律师名义执业,不得为牟取经济利益从事诉讼代理或者辩护业务。
第三章 律师事务所
第十五条 律师事务所是律师的执业机构。
律师事务所应当具备下列条件:
(一)有自己的名称、住所和章程;
(二)有十万元以上人民币的资产;
(三)有符合本法规定的律师。
第十六条 国家出资设立的律师事务所,依法自主开展律师业务,以该律师事务所的全部资产对其债务承担责任。
第十七条 律师可以设立合作律师事务所,以该律师事务所的全部资产对其债务承担责任。
第十八条 律师可以设立合伙律师事务所,合伙人对该律师事务所的债务承担无限责任和连带责任。
第十九条 申请设立律师事务所的,经省、自治区、直辖市以上人民政府司法行政部门审核,符合本法规定条件的,应当自收到申请之日起三十日内颁发律师事务所执业证书;不符合本法规定条件的,不予颁发律师事务所执业证书,并应当自收到申请之日起三十日内书面通知申请人。
第二十条 律师事务所可以设立分所。设立分所,须经拟设立分所所在地的省、自治区、直辖市人民政府司法行政部门按照规定的条件审核。
律师事务所对其设立的分所的债务承担责任。
第二十一条 律师事务所变更名称、住所、章程、合伙人等重大事项或者解散的,应当报原审核部门。
第二十二条 律师事务所按照章程组织律师开展业务工作,学习法律和国家政策,总结、交流工作经验。
第二十三条 律师承办业务,由律师事务所统一接受委托,与委托人签订书面委托合同,按照国家规定向当事人统一收取费用并如实入帐。
律师事务所和律师应当依法纳税。
第二十四条 律师事务所和律师不得以诋毁其他律师或者支付介绍费等不正当手段争揽业务。
第四章 执业律师的业务和权利、义务
第二十五条 律师可以从事下列业务:
(一)接受公民、法人和其他组织的聘请,担任法律顾问;
(二)接受民事案件、行政案件当事人的委托,担任代理人,参加诉讼;
(三)接受刑事案件犯罪嫌疑人的聘请,为其提供法律咨询,代理申诉、控告,申请取保候审,接受犯罪嫌疑人、被告人的委托或者人民法院的指定,担任辩护人,接受自诉案件自诉人、公诉案件被害人或者其近亲属的委托,担任代理人,参加诉讼;
(四)代理各类诉讼案件的申诉;
(五)接受当事人的委托,参加调解、仲裁活动;
(六)接受非诉讼法律事务当事人的委托,提供法律服务;
(七)解答有关法律的询问、代写诉讼文书和有关法律事务的其他文书。
第二十六条 律师担任法律顾问的,应当为聘请人就有关法律问题提供意见,草拟、审查法律文书,代理参加诉讼、调解或者仲裁活动,办理聘请人委托的其他法律事务,维护聘请人的合法权益。
第二十七条 律师担任诉讼法律事务代理人或者非诉讼法律事务代理人的,应当在受委托的权限内,维护委托人的合法权益。
第二十八条 律师担任刑事辩护人的,应当根据事实和法律,提出证明犯罪嫌疑人、被告人无罪、罪轻或者减轻、免除其刑事责任的材料和意见,维护犯罪嫌疑人、被告人的合法权益。
第二十九条 委托人可以拒绝律师为其继续辩护或者代理,也可以另行委托律师担任辩护人或者代理人。
律师接受委托后,无正当理由的,不得拒绝辩护或者代理,但委托事项违法,委托人利用律师提供的服务从事违法活动或者委托人隐瞒事实的,律师有权拒绝辩护或者代理。
第三十条 律师参加诉讼活动,依照诉讼法律的规定,可以收集、查阅与本案有关的材料,同被限制人身自由的人会见和通信,出席法庭,参与诉讼,以及享有诉讼法律规定的其他权利。
律师担任诉讼代理人或者辩护人的,其辩论或者辩护的权利应当依法保障。
第三十一条 律师承办法律事务,经有关单位或者个人同意,可以向他们调查情况。
第三十二条 律师在执业活动中的人身权利不受侵犯。
第三十三条 律师应当保守在执业活动中知悉的国家秘密和当事人的商业秘密,不得泄露当事人的隐私。
第三十四条 律师不得在同一案件中,为双方当事人担任代理人。
第三十五条 律师在执业活动中不得有下列行为:
(一)私自接受委托,私自向委托人收取费用,收受委托人的财物;
(二)利用提供法律服务的便利牟取当事人争议的权益,或者接受对方当事人的财物;
(三)违反规定会见法官、检察官、仲裁员;
(四)向法官、检察官、仲裁员以及其他有关工作人员请客送礼或者行贿,或者指使、诱导当事人行贿;
(五)提供虚假证据,隐瞒事实或者威胁、利诱他人提供虚假证据,隐瞒事实以及妨碍对方当事人合法取得证据;
(六)扰乱法庭、仲裁庭秩序,干扰诉讼、仲裁活动的正常进行。
第三十六条 曾担任法官、检察官的律师,从人民法院、人民检察院离任后两年内,不得担任诉讼代理人或者辩护人。
第五章 律师协会
第三十七条 律师协会是社会团体法人,是律师的自律性组织。
全国设立中华全国律师协会,省、自治区、直辖市设立地方律师协会,设区的市根据需要可以设立地方律师协会。
第三十八条 律师协会章程由全国会员代表大会统一制定,报国务院司法行政部门备案。
第三十九条 律师必须加入所在地的地方律师协会。加入地方律师协会的律师,同时是中华全国律师协会的会员。
律师协会会员按照律师协会章程,享有章程赋予的权利,履行章程规定的义务。
第四十条 律师协会履行下列职责:
(一)保障律师依法执业,维护律师的合法权益;
(二)总结、交流律师工作经验;
(三)组织律师业务培训;
(四)进行律师职业道德和执业纪律的教育、检查和监督;
(五)组织律师开展对外交流;
(六)调解律师执业活动中发生的纠纷;
(七)法律规定的其他职责。
律师协会按照章程对律师给予奖励或者给予处分。
第六章 法律援助
第四十一条 公民在赡养、工伤、刑事诉讼、请求国家赔偿和请求依法发给抚恤金等方面需要获得律师帮助,但是无力支付律师费用的,可以按照国家规定获得法律援助。
第四十二条 律师必须按照国家规定承担法律援助义务,尽职尽责,为受援人提供法律服务。
第四十三条 法律援助的具体办法,由国务院司法行政部门制定,报国务院批准。
第七章 法律责任
第四十四条 律师有下列行为之一的,由省、自治区、直辖市以及设区的市的人民政府司法行政部门给予警告,情节严重的,给予停止执业三个月以上一年以下的处罚;有违法所得的,没收违法所得:
(一)同时在两个以上律师事务所执业的;
(二)在同一案件中为双方当事人代理的;
(三)以诋毁其他律师或者支付介绍费等不正当手段争揽业务的;
(四)接受委托后,无正当理由,拒绝辩护或者代理的;
(五)无正当理由,不按时出庭参加诉讼或者仲裁的;
(六)泄露当事人的商业秘密或者个人隐私的;
(七)私自接受委托,私自向委托人收取费用,收受委托人财物,利用提供法律服务的便利牟取当事人争议的权益,或者接受对方当事人的财物的;
(八)违反规定会见法官、检察官、仲裁员或者向法官、检察官、仲裁员以及其他有关工作人员请客送礼的;
(九)妨碍对方当事人合法取得证据的;
(十)扰乱法庭、仲裁庭秩序,干扰诉讼、仲裁活动的正常进行的;
(十一)应当给予处罚的其他行为。
第四十五条 律师有下列行为之一的,由省、自治区、直辖市人民政府司法行政部门吊销律师执业证书;构成犯罪的,依法追究刑事责任:
(一)泄露国家秘密的;
(二)向法官、检察官、仲裁员以及其他有关工作人员行贿或者指使、诱导当事人行贿的;
(三)提供虚假证据,隐瞒重要事实或者威胁、利诱他人提供虚假证据,隐瞒重要事实的。
律师因故意犯罪受刑事处罚的,应当吊销其律师执业证书。
第四十六条 冒充律师从事法律服务的,由公安机关责令停止非法执业,没收违法所得,可以并处五千元以下罚款、十五日以下拘留。
没有取得律师执业证书,为牟取经济利益从事诉讼代理或者辩护业务的,由所在地的县级以上地方人民政府司法行政部门责令停止非法执业,没收违法所得,可以并处违法所得一倍以上五倍以下罚款。
第四十七条 律师事务所有违反本法规定的行为的,由省、自治区、直辖市人民政府司法行政部门责令改正,没收违法所得,可以并处违法所得一倍以上五倍以下罚款;情节严重的,责令停业整顿或者吊销执业证书。
第四十八条 被处罚人对司法行政部门作出的行政处罚决定不服的,可以自收到决定之日起十五日内向上一级司法行政部门申请复议,对复议决定不服的,可以自收到复议决定之日起十五日内向人民法院提起诉讼;也可以直接向人民法院提起诉讼。
受到罚款处罚,不申请行政复议或者提起行政诉讼,又不履行处罚决定的,作出处罚决定的司法行政部门可以申请人民法院强制执行。
依照本法第十一条申请领取律师执业证书,或者依照本法第十九条申请设立律师事务所,申请人对不予颁发律师执业证书或者律师事务所执业证书不服的,可以依照第一款规定的程序申请复议或者提起诉讼。
第四十九条 律师违法执业或者因过错给当事人造成损失的,由其所在的律师事务所承担赔偿责任。律师事务所赔偿后,可以向有故意或者重大过失行为的律师追偿。
律师和律师事务所不得免除或者限制因违法执业或者因过错给当事人造成损失所应当承担的民事责任。
第八章 附 则
第五十条 为军队提供法律服务的军队律师,其律师资格的取得和权利、义务及行为准则,适用本法规定。对军队律师的具体管理办法,由国务院和中央军事委员会另行制定。
第五十一条 外国律师事务所在中华人民共和国境内设立机构从事规定的法律服务活动的管理办法,由国务院制定。
第五十二条 律师收费的具体办法,由国务院司法行政部门制定,报国务院批准。
第五十三条 本法自1997年1月1日起施行。1980年8月26日第五届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过的《中华人民共和国律师暂行条例》同时废止。。
我国行政复议制度的发展轨迹、现实弊端与未来展望
傅美容 姜明辉
摘 要 :30多年的改革开放成就了我国行政法制建设的发展。行政复议制度作为一种重要的行政法律制度,经历了一个不断发展与完善的过程。本文全面回顾了改革开放以来我国行政复议制度的成长历程,分析了当前我国行政复议制度的现实弊端,并对未来行政复议制度的完善作出了展望。
关键词:行政复议制度;发展轨迹;现实弊端;未来展望
一、改革开放30多年我国行政复议制度的发展轨迹
改革开放以来, 随着民主与法制建设的不断发展,我国行政法制建设也取得了长足的发展。同其他法律制度一样,行政复议制度也经历了一个不断发展与完善的过程。其每一个发展阶段,都标志着我国行政复议制度的日益健全与完善,在依法治国和行政法治化的进程中发挥着重要的作用。
(一)行政复议制度的恢复阶段
20世纪50年代,我国已有了行政复议制度,但没有专门的立法。60年代至70年代后期,由于左倾冒进和法律虚无主义影响,加之“文化大革命”给我国社会主义法制建设造成的破坏,行政复议制度与新中国成立以来逐步建立并正在发展中的其他制度一样,几乎夭折。1978年底,党的十一届三中全会召开,总结了新中国建立以来正反两方面的经验教训,在我国社会主义法制建设的历史上第一次确认了法制在社会生活中的作用,提出了加强社会主义法制建设的战略任务。[ 滕明荣.《行政复议法》对我国现行行政复议制度的新发展[J].宁夏大学学报(人文社会科学版),2000(2):75.]行政复议制度作为社会主义法制建设的一项重要内容重新被提到议事日程上来, 并得到迅速发展,行政复议制度由此进入复兴时期。据统计,至1989年4月4日《行政诉讼法》颁布以前,我国当时已有近百部法律、法规和规章对行政复议作了规定,其内容涉及公安、工商管理等20多种行政管理活动。行政复议作为一种制度具有的普遍性已经展现在人们面前。行政复议制度对维护公民、法人和其他社会组织的合法权益,加强行政机关自身的监督,树立政府的形象,发挥了积极作用。但是,这一时期的行政复议具有以下缺陷:
第一,大多是原则性的规定,操作性差,而且每一部规范性文件只针对某一类型的行政行为规定不服可以申请行政复议,缺乏一部对行政复议的基本原则、范围、管辖、程序等作出统一规定的行政复议基本法。
第二,行政复议的名称不统一,有的称申诉,有的称复议,还有一些其他的称谓。
第三,规定行政复议制度的规范性文件的效力层级高低不同,有的是法律,有的是行政法规,还有的是部门规章。
第四,各个规范性文件对各种行政行为不服申请复议的期限规定也不尽一致。
第五,在行政复议与行政诉讼的关系上,没有一个概括和明确的统一规定,大部分采用复议前置的模式,极少数采用的是复议与诉讼选择模式,而且对复议后可否行政诉讼,除了《外国人入境出境管理法》、《中国公民出境入境管理法》两个出入境管理法明确规定不得再行提起行政诉讼外,其他规范性文件很少提及此问题。
(二)行政复议制度的规范发展阶段
1989年《行政诉讼法》的颁布,对依法行政有很大的促进作用。为了配合《行政诉讼法》的实施,国务院于1990年颁布了《行政复议条例》。这个条例的颁布,标志着行政复议制度日趋成熟,改变了行政复议分散不协调的立法状态,在行政法规的层面上实现了行政复议制度的系统化,行政复议的准司法功能特性已被认识和接受,行政复议制度开始向大一统方向迈进。
虽然《行政复议条例》向建立独立统一的行政复议制度迈出了重大一步,对维护和监督行政机关依法行使职权,保护行政相对人的合法权益,发挥了积极作用。但是《行政复议条例》毕竟是《行政诉讼法》的配套制度,缺少独创性和独立性,在具体的实践过程中存在不少问题,如受案范围窄;申请复议的限制较多,公民、法人或其他组织申请复议不方便;由于法律责任不明确,有的行政机关应当受理而不予受理,甚至官官相护,对违法的具体行政行为该撤销的不撤销,对不正当的具体行政行为该变更的不变更;机构的不健全,人员的不到位,经费的不落实,难以保障复议制度的落实。据统计,在《行政复议条例》实施初期,各地的行政复议案件数量大增,不少地方甚至超过了行政诉讼案件。但是自1993年以后各地的行政复议案件就开始下降,在《行政复议法》颁布以前,再也没有达到《行政复议条例》实施初期的水平。内中原因,除了行政机关的法治意识增强和其他客观因素以外,行政复议制度的行政性过强,在制度设计上过于强调内部的自我监督,忽视纠纷的解决和相对人权益的保护无疑是最重要的因素。
(三)行政复议制度的进一步完善阶段
在《行政复议条例》实施8年实践经验的基础上,为了进一步发展和完善行政复议制度,全国人大于1999年4月29日通过并颁布了《行政复议法》,并于1999年10月1日施行。这部法律在立法宗旨上突出了对行政相对人合法权益的保护,也强化了对行政机关依法行使职权的监督。它的公布实施对于完善我国的行政复议制度具有重要的法律意义,标志着我国的行政复议制度正式摆脱了配套地位,提高了立法层次,以法律的形式实现了独立和统一,成为与行政诉讼并列的行政救济制度。这是我国民主与法制建设的又一重要成果,是我国政府在依法治国,依法行政方面迈出的有力步伐。与《行政复议条例》相比,《行政复议法》扩大了行政复议的受案范围,进一步加强了行政复议制度在解决行政争议方面的作用;拓宽了权利救济的范围;提高了行政复议主体的级别,增强了申请复议的选择性;完善了行政复议的操作程序,更充分地体现了便民、高效原则;严格了行政机关不履行行政复议职责的法律责任,加大了监督力度。行政复议案件的办理质量也得到了大幅度的提高,绝大多数的行政复议案件实现了“案结事了”,申请人不再向人民法院起诉,从而及时化解了一大批复杂的行政争议,有效地维护了人民群众的合法权益。
然而,从具体的制度运作来看,行政复议的实施情况并不是很好。从总体上看,行政复议案件的申请数量并未象人们所期待的那样增长,2007年全国行政复议申请数量较前几年有所下降。值得注意的是,同期的行政诉讼案件增长明显,信访中行政纠纷方面的案件也节节攀升。这在一定程度上反映出行政相对人对行政复议制度缺乏信任。同时,行政复议决定维持率极高,行政复议的公正性受到质疑。全国行政复议机关维持率大约一直在50%以上。另外,向人民法院提起行政诉讼的案件中,70%以上是没有经过复议直接起诉的,这也从一个侧面反映出行政复议的公正性是不被认同的。还有,行政复议效率低下、救济效果相对滞后。由于受“行政化”指导思想的影响,很多地方用办文的方式办理复议案件,复议案件往往要经过多道程序的审批,等到最后的批示下发给承办人,至少要白白花去半个多月的时间。
为了进一步完善行政争议解决机制,进一步增强行政复议制度的可操作性,修补复议制度在纠纷解决机制方面的不足,2007年5月29日国务院颁布了《中华人民共和国行政复议法实施条例》(以下简称《条例》),自2007年8月1日起施行。《条例》共7章66条,以充分发挥行政复议制度在构建和谐社会中的作用为取向,其体系与我国基本国情相结合,体现了落实国家基本行政救济制度和保护人民利益并重的精神。[王雅丽.《行政复议法实施条例》的制度创新[J].河南教育学院学报(哲学社会科学版) , 2007(5):120.]《条例》的制度设计,在许多方面体现了实用和创新的鲜明特点,对我国行政救济制度的发展以及民生的保护将会产生重大的作用。其创新集中表现在强化行政复议机构的建设,从组织上保证行政复议制度的有效运作;通过相关制度的健全和创新,畅通行政复议渠道;引入听证制度,健全行政复议的审查方式;确立了行政复议权利告知制度;规定了复议中的调解和和解制度,行政机关的“有错快改”制度等方面。
二、我国行政复议制度的现实弊端
尽管《条例》对行政复议制度作了深度完善,但囿于下位法无法根本弥补上位法的不足,我国的行政复议制度仍然存在以下弊端:
第一,行政复议机构缺乏应有的独立性。行政复议的本质内涵决定了其必须由一个统一的具有高度独立性的机构来实施复议行为。我国行政复议机构由政府法制机构或政府部门内设机构充任,缺乏一套统一和独立的行政复议机构体系。这样既不利于公正地进行行政复议,也不利于机构精简。同时产生了各种缺陷:首先,不能公正地进行行政复议裁决。主持复议的行政机构完全听命于所属的行政首长,没有自主决定权。其次,国家行政追求的最终目标就是提高行政效率,但是在行政复议这一体系中,由于没有统一的复议机构体系,违背了行政机关的精简效能原则,造成机构臃肿,加重了各级各类行政机关的负担,造成了人员一定程度的浪费,不利于行政机关工作效率的提高。复议组织的超然、独立是作出公正复议决定的重要保障。
第二,行政复议人员缺乏应有的专业性。行政复议人员以行政复议机关的名义具体审查复议案件并做出复议决定,应具有与其职责相应的专业知识和工作经验,法律应严格规定行政复议人员的任职资格,保证复议人员尽职尽责,真正发挥行政复议制度的作用。实践中行政复议案件种类繁多,牵涉面广,行政复议人员若缺乏对法律精神、制度的宏观把握,不熟识各种法律法规,很难担此重任。各国均对行政复议人员任用资格作出严格规定,一般均要求精通法律,国外行政复议人员不少都是执业律师出身,有较高的专业水平和福利保障。但我国现行法律对复议人员任用资格无明文规定,许多复议人员都是半路出家,没有接受过专门法律教育,同时具有一定专业水平的人员又感到无用武之地,有的甚至因坚持依法办事而被调离,复议人员稳定性差,复议工作缺乏必要连续性。
第三,行政复议范围仍然不够宽泛,内部行政行为不能申请复议,公务员合法权益受到侵犯不能得到及时、有效的救济。对可以申请复议的规范性文件只能同具体行政行为一同申请复议,不能单独提起等。其实行政复议既然是行政系统内部进行复查复审,对复议范围的规定应当比行政诉讼宽泛,不宜于人民法院审理的案件,都应当纳入到行政复议范围内。
第四,在审查方式上过于强调书面审查,存在不可避免的缺陷。省略了各方当事人对对方陈述事实与依据进行据实据理反驳的程序;忽视了纠纷各方程序上的权利,使复议结果的可信赖度降低。
三、我国行政复议制度的未来展望
为了更好地发挥行政复议制度促使行政机关依法行政,保护行政相对人合法权益的重大作用,充分实现行政复议制度立法宗旨,鉴于上述行政复议制度中的弊端,笔者对未来我国行政复议制度作如下展望:
第一,逐步设立独立的行政复议机构。复议机构的独立设置,不仅是各国行政行为审查机制的共同发展趋势,也是我国加入WTO后面临的现实要求。WTO规则所涉及的司法审查,只要求审查机构保持充分独立性,并不排除审查机构具有形式上的某种行政属性。增强行政复议机构的独立性,可以参考美国的行政法官制度和韩国的行政审判委员会制度,考虑在县级以上各级地方政府和国务院各部门设立独立的不受本级政府和部门控制的行政复议委员会。复议委员会聘请约占复议委员会人员总数的1/2以上的专家担任委员;让专家委员参与所有“开庭审理”的案件。
第二,建立行政复议人员任职资格制度,确保行政复议人员的专业水平。毫无疑问,没有复议机构的独立地位,很难吸引有能力有志向的专业人员进入行政复议队伍,但如果不能确保复议人员具有与职责相适应的专业水平,即使设立独立的复议机构,也无法达到设立复议制度的本来目标。因此,对复议人员提出相应的专业要求与复议机构享有独立地位同等重要。国外行政复议人员,一般都有相当法律水准,不少都是执业律师出身。[ 美国的行政法官就是为了解决行政争端的繁琐而产生的,并且行政法官都是从具有律师资格和有行政经验的人员中选择的。见王名扬.美国行政法[M].北京:中国法制出版社,1995:453-456.]我国在设置相对独立的复议机构的同时,应建立行政复议人员任职资格制度,由国务院法制机构统一组织全国的复议人员资格考试,提高复议人员的专业素质。同时在国务院法制机构设立复议人员管理机构,统一任免全国各省级行政复议委员会和国务院各部门的复议人员;在省级政府法制机构设立全省统一的行政复议人员管理机构,统一任免和管理全省各级行政复议委员会的复议人员。
第三,扩展行政复议的范围。采用正面概括规定和反面列举排除的方式界定行政复议的范围,除其他法律有特殊规定以外,行政相对人和行政主体之间的所有行政争议都可以申请行政复议,确立当事人对行政机关的大多数行为均可以申请行政复议的原则。同时把规章以下的规范性文件纳入可以单独申请行政复议的范围。
第四,改革审查方式,修改以书面审查为原则,听证审理为例外的规定,确立书面审查和听证审理相结合的方式,采用概括规定和具体列举相结合的方式明确听证审理的范围。完善听证程序,对复议申请人的申请听证权、法定听证范围以及听证的具体程序作出明确的规定,确立行政复议听证中的裁审分离和案卷排他性原则。
尽管我国现行的行政复议制度可能存在这样或那样的不足,并不如想象的那样令人十分满意,但应当肯定的是改革开放30多年来我国的行政复议法制建设取得了长足的发展,在依法治国和行政法治化的进程中发挥了重要作用。希望我国的行政复议制度不断在改革中完善,在完善中趋向成熟。诚然,行政复议制度的完善是一个渐进的过程。它需要理论的指导,更需要实践的检验。随着我国民主法制建设的稳步推进,相信在我们的共同努力下,一定能够把行政复议制度推上一个新的台阶。